Мораторий на земли с/х назначения для чайников и не только…

Мораторий – без преувеличения самый нашумевший и проблемный вопрос, сопровождающий земельную реформу в Украине. За 15 лет своей истории мораторий стал предметом многих политических манипуляций, породивших стойкие мифы, однако, отодвинувших далеко на задний план сам предмет дискуссий. В результате такие простые вопросы, что именно является предметом моратория, какого количества земель и граждан он касается, какие транзакции происходят с сельскохозяйственными землями при условиях моратория, – вызывают неоднозначные ответы даже среди экспертов. В этой статье мы предоставляем исчерпывающий обзор нынешней ситуации: кого и чего касается мораторий, а также какие формальные транзакции происходят с землями во время действия моратория.

Что такое мораторий

Принятый 18 января 2001 года Закон Украины «О соглашениях относительно отчуждения земельной доли (пая)» № 2242-III установил, что до урегулирования порядка реализации прав граждан и юридических лиц на земельную долю (пай) Земельным кодексом Украины собственники земельных долей (паев) временно не могут заключать сделки по купле-продаже, дарении земельной доли (пая) или другим способом отчуждать эти доли (паи), –  кроме передачи их по наследству и при выкупе земельных участков для государственных и общественных нужд. Но принятый 25 октября того же 2001 года Земельный кодекс (№ 2768-III) не только определил срок такого запрета отчуждения до 1 января 2005 года, но и распространил его как на земельные доли (паи), так и на земельные участки для ведения сельского (фермерского) хозяйства и другого товарного сельскохозяйственного производства независимо от формы собственности. Это и стало называться «мораторием на покупку и продажу земель сельскохозяйственного назначения».

Введенный как временная мера в 2001 году, мораторий продлевался уже 7 раз (в 2004, 2006, 2008, 2010, 2011, 2012 и 2015 годах), и в настоящее время действует до вступления в силу закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, который должен был бы урегулировать анонсированный еще 18 января 2001 года «порядок реализации прав граждан и юридических лиц на земельную долю (пай)», но даже при этих условиях – не ранее 1 января 2017 года. Итак, законодательство предусматривает не отмену моратория, как обычно говорят, а принятие решения о его продлении или непродлении, а также принятие отдельного Закона Украины об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Сейчас проект закона опубликован на сайте Государственной службы Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастра.

Мораторий – это отсрочка (до наступления 1 января 2017 г. и вступления в силу закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения) реализации права на куплю-продажу или иным образом отчуждение земельных участков сельскохозяйственного назначения и изменения их целевого назначения, а также внесение их в уставные капиталы предприятий.

Сколько земель попадает под действие моратория

Для того, чтобы понять, насколько масштабным является мораторий, давайте разберемся, сколько земли подпадает под его действие и какого количества граждан это касается. Согласно законодательству, под мораторий подпадают такие категории земель:

• сельскохозяйственные угодья в государственной и коммунальной собственности – всего 10,5 млн. га;
• несельскохозяйственные угодья в государственной и коммунальной собственности – 1,3 млн. га;
• невостребованные паи – 16 тыс. га;
• земельные доли (паи): 27,7 млн. га;
• сельскохозяйственные земли ведения товарного сельскохозяйственного производства в собственности: в собственности юридических лиц приблизительно 1 млн. га, в собственности граждан оценочно 500 тыс. га.

На Графике 1 показано распределение сельскохозяйственных земель в Украине. Диаграмма слева показывает, что всего под мораторий подпадает приблизительно 41 млн. га, что составляет 96% всех с/х земель в Украине. Диаграмма справа уточняет, каким является распределение земель под мораторием по категориям. Как видим, 68% подмораторных земель – это земельные паи, которые находятся в частной собственности. Что же до землевладельцев, которых касается мораторий, то только владельцев паев – 6,9 млн., а это 16,2% постоянного населения Украины. Подавляющее большинство таких владельцев проживают в сельской местности.

Следует отметить, что не все с/х земли подпадают под мораторий; на Графике 1 мы видим, что таких сельхозземель – 1,7 млн. га; это земли в частной собственности, которые находятся в свободном обращении. Под мораторий, например, не подпадают такие категории сельскохозяйственных земель, как для ведения личного сельского хозяйства (кроме «паев»), для ведения подсобного сельского хозяйства, для индивидуального садоводства и др.

Что позволено и что не позволено делать с подмораторными землями

Законодательство позволяет пайщикам сдавать паи в аренду, обменивать на другой земельный участок, а также оставлять пай потомкам в наследство. В то же время им запрещается продавать свои участки, изменять их целевое назначение, вносить права на земельную долю (пай) в уставные капиталы хозяйственных обществ и передавать в залог.

Такие ограничения нарушают конституционные права землевладельцев (а именно статьи 14, 21, 22 и 41 Конституции Украины) и не позволяют им распоряжаться собственностью по своему усмотрению. График 2 показывает динамику транзакций с сельскохозяйственными землями за 2013–2015 годы. Мы можем видеть, что больше всего среди них транзакций аренды; всего за этот период их было проведено 829,7 тыс. и касались они земель общей площадью 3,5 млн. га.

С годами динамика меняется. Так, например, в 2014 году было проведено 565,9 тыс. транзакций аренды площадью 2,9 млн. га. Следует также отметить, что часть земель находится в неформальной аренде. Есть также наблюдение, что после установления минимального срока аренды продолжительностью в 7 лет и повышения земельного налога, регистрации права аренды резко упали – по данным Министерства юстиции, на 80% во 2 квартале 2015 года по сравнению с 1 кварталом того же года (с 179,5 тыс. до 36,3 тыс.); более подробная информация в отчете «Мониторинг земельных отношений в Украине: 2014-2015 гг.». Следует отметить, что в 2013 и 2014 годах количество таких транзакций во 2 квартале было большим, чем в первом квартале, и дело не в сезонности.

По информации Госгеокадастра, по состоянию на 01.07.2015 в Украине было заключено 4,7 млн. договоров аренды сельскохозяйственных земель частной формы собственности (паев) общей площадью 16,6 млн. га (средний размер участка в аренде составлял 3,6 га), т.е. около 54% всех сельскохозяйственных земель частной формы собственности. Кроме того, было заключено 56 тыс. договоров аренды земель государственной формы собственности. Площадь этих земель оценочно составляет 2,5 млн. га.

В наследство за период с 1 квартала 2013 по 3 квартал 2015 года перешло 17,4 тыс. участков сельскохозяйственного назначения общей площадью 69,3 тыс. га (0,2% частных сельхозземель). Путем транзакций обмена и дарения в этот период сменил владельцев 1041 участок сельхозназначения площадью 1069 га.

Что касается продаж, то в 2014 году общее количество сделок купли-продажи составило 0,03% от всех транзакций. За рассмотренный на Графике 1 период было зарегистрировано 494 транзакции купли-продажи сельскохозяйственных земель площадью 139,6 га, то есть менее чем 0,01% от всех с/х земель частной собственности, не подпадающих под действие моратория.

Под залог сельскохозяйственные земли почти не передавались, кроме редких случаев в 3 квартале 2014 и 2 квартале 2015 года.

Выводы

В Украине более 96% сельскохозяйственных земель подпадают под действие моратория; ситуация непосредственно касается по меньшей мере 16% граждан. Наибольшее количество подмораторных земель находится в собственности пайщиков – около 68%. Этими землями люди не могут распоряжаться по своему усмотрению.

Мораторий сдерживает развитие сельской местности и сельского хозяйства, поскольку препятствует перераспределению земельных ресурсов к более эффективному собственнику и производителю, снижает цену аренды и доходы собственников (подробнее см. статью «Экономическая отдача сельскохозяйственных земель в Украине и ее распределение»), а также ограничивает доступ к кредитным ресурсам, и поэтому должен быть устранен как можно быстрее.

Для этого разными экспертами сегодня предлагается несколько стратегий: как полная отмена моратория на всей территории Украины, так и разновидности постепенного введения рынка (снятие моратория сначала с земель государственной собственности – около 10,5 млн. га, или снятие его со всех с/х земель, но в пилотных районах – для апробации возможных проблем и особенностей). Еще одной альтернативой является передача вопроса открытия рынка и установления ограничений на рынке земли в полномочия местных (районных) органов власти, как это было предложено в статье «Ограничения на рынке продажи земель сельскохозяйственного назначения: Международный опыт».

Для того, чтобы поставить точку в истории с мораторием, Правительство в соответствии с Законом № 767-VIII от 10 ноября 2015 года должно было до 1 марта 2016 г. внести на рассмотрение Верховной Рады Украины проект закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Будем надеяться, что новое правительство успеет определиться со стратегией и внести соответствующий законопроект в сроки, позволяющие депутатам проголосовать его до 1 января 2017 года.