Евроинтеграционные успехи и поражения Украины: как мы выполняем Соглашение об ассоциации c ЕС

Ошибочно считать, что подписание Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС означает автоматическое внедрение евроинтеграционных реформ. Это план работы до 2025 года. И за это время Украина должна имплементировать около 350 актов европейского законодательства. Поэтому мы  оценили прогресс, начиная с момента временного применения Соглашения полтора года назад. А также проанализировали наиболее успешную и самую отстающую сферу с точки зрения выполнения Соглашения.

С ноября 2014 года по первый квартал 2016-го Украина должна была выполнить 15 обязательств. Большинство из них (а именно 8) — в сфере энергетики. Другие обязательства на протяжении вышеупомянутого периода касались транспорта — три обязательства, общественного здоровья — три обязательства, и охраны окружающей среды — одно обязательство.

Хотя Украина начала выполнять свои обязательства в вышеупомянутых сферах, в каждой это происходило с разной скоростью, результативностью и спецификой. Однако пока ни одно из них не выполнено полностью.

В то же время самой успешной пока можно назвать работу по адаптации законодательства в секторе энергетики, наиболее неудачной — в секторе общественного здоровья. Почему мы имеем такие результаты, а также какими могут быть последствия процесса адаптации/неадаптации законодательства Украины к законодательству ЕС?

Запуск реформы энергетики

Присоединившись к Энергетическому Содружеству в 2012 году, Украина обязалась постепенно адаптировать свое законодательство к требованиям Третьего Энергопакета. Конечной целью имплементации этого регулирования в самом ЕС было создание Общего энергетического рынка с унифицированными правилами работы для развития конкуренции, осуществления инвестиций и защиты прав потребителей. Хорошим примером такой конкуренции является рынок газа Великобритании, на котором даже бытовые потребители могут свободно выбирать и менять поставщика.

Следовательно, до 01 апреля 2016 года [1] Украина должна была адаптировать свое законодательство в сфере энергетики к требованиям ряда директив ЕС (полный перечень которых предоставлен в Отчете [2]):

• в секторе газа (Директива 2009/73/ЕС об общих правилах внутреннего рынка природного газа);
• в секторе газа (Директива 2009/73/ЕС об общих правилах внутреннего рынка природного газа);
• в секторе энергоэффективности (Директива 2010/31/ЕС об энергетических характеристиках зданий и Директива 2010/30/ЕС об указании посредством маркировки и предоставления стандартной информации о потреблении энергосвязанными изделиями энергии и других ресурсов.

Беспрекословным лидером стал газовый сектор благодаря скоординированным усилиям нардепов, Министерства энергетики, НАК «Нефтегаз Украины», регулятора в сфере энергетики (НКРЭКУ), украинских и европейских экспертов. Так, в апреле 2015 года Верховной Радой был принят рамочный Закон «О рынке природного газа», а также два других законах (№812 и 994), которые согласовали между собой новые требования рамочного закона и нормы Таможенного и Налогового кодексов.

Благодаря этому Кабмин, Минэнергоуголь и НКРЭКУ утвердили обширный пакет вторичного законодательства на рынке газа, таким образом фактически «запустив» реформу по созданию новой, конкурентной модели работы на этом непростом с точки зрения регулирования рынке.

В частности, было проведено четкое разделение регулируемых и нерегулированных сегментов рынка, утверждены порядок регулирования специальных обязанностей для обеспечения общественных интересов на рынке газа (так называемые public service obligations), процедура отбора поставщика «последней надежды». Также разработан порядок создания страхового запаса газа и правила безопасности снабжения природного газа, кодексы газотранспортной системы, газораспределительных систем и газохранилищ, которые должны гарантировать свободный доступ третьих лиц к газораспределительной инфраструктуре на четко определенных условиях. Появилась новая методология определения тарифов на транспортировку природного газа по системе точек «вход — выход» и много другого важного вторичного законодательства.

Показательно, что именно в этом сегменте состоялись первые реальные шаги по имплементации новых правил регулирования по стандартам ЕС.

Так, был начат процесс юридического разделения НАК «Нефтегаз» и облгазов, проведена реформа ценообразования, в рамках которой отменено государственное регулирование цен для коммерческих потребителей. В регулируемом сегменте рынка (население и ТКЭ) цены были приведены до уровня паритета с ценами импорта газа. Адаптация регулирования в сфере торговли газом к стандартным практикам ЕС также позволила начать импорт газа со стран ЕС (т. н. «реверс»), разрушив таким образом монополию Газпрома на рынке импорта газа.

Однако в других секторах энергетики ситуация с адаптацией европейских норм не является такой же успешной. Например, в сфере электроэнергетики переход к новой модели организации рынка (от модели «пул» к полностью конкурентному рынку) в соответствии с требованиями директив 3-го Энергопакета ЕС «забуксовала» на уровне принятия рамочного законопроекта №4493 «О рынке электрической энергии Украины». Отсутствие данного закона в целом блокирует дальнейшую работу по разработке вторичного законодательства и откладывает старт этой важной для страны реформы, несмотря на начало работы Минэнергоугля и НКРЭКУ над перечнем нормативно-правовых актов, необходимых для имплементации норм нового закона.

Евроинтеграционным усилиям Украины в секторе энергоэффективности также не хватает системного подхода.  Принят ряд хотя и важных, но вторичных нормативно-правовых актов, но при этом необходимые рамочные законы — «Об энергоэффективности», «Об энергетической эффективности зданий» и «О коммерческом учете коммунальных услуг» — до сих пор находятся на стадии проектов.  Хотя именно они должны создать юридическую основу для определения целей государственного регулирования в сфере энергетической эффективности и регулирования нового для Украины рынка услуг в сфере энергоэффективности.

В то же время сделано попытки запустить механизм энергосервисных контрактов и создать основу для проведения энергоэффективных мероприятий объединениями со-владельцев многоквартирных домов (ОСМД). Также утверждено несколько стандартов, которые определяют показатели энергопотребления новыми домами, национальные стандарты энергоаудита и энергетического менеджмента ISO 50000. Но это всего лишь точечные мероприятия, полноценный запуск даже этих небольших изменений нуждается в последующих комплексном изменении национального законодательства.

Проблемные вопросы в энергетике

Несмотря на прогресс во внедрении европейских норм в газовом секторе, в целом можно отметить, что евроинтеграционные реформы в энергетике осуществляются слишком медленно и дальнейшее их оттягивание будет иметь негативные последствия для энергетического сектора страны.

Например, отсрочка имплементации положений нового законодательства на рынке газа может поставить под угрозу создание реальной конкуренции между компаниями-поставщиками на оптовом и розничном сегментах рынка и предоставление права соответствующего выбора потребителям. Соответственно, от этого будет зависеть механизм формирования цены на природный газ и соответственно цен на тепло и горячую воду для населения, которая сейчас является объектом «ручного регулирования» государства даже после перехода на уровень паритета с ценами импорта.

Пока что реального рыночного механизма определения цены на газ внутри страны не существует, поэтому создание соответствующей рыночной инфраструктуры, такой как, например, биржевая торговля газом, будет иметь огромное значение для установления объективного уровня цен и снятия социального напряжения в обществе. Имплементация европейских норм также позволит создать прозрачные и конкурентные условия работы естественных монополий, таких как газотранспортная система Украины и газораспределительные сети. Это позволит обеспечить доступ широкого круга поставщиков на внутренний рынок газа Украины.

Рынок электроэнергии без проведения реформы рискует остаться в рамках нынешней модели рынка «пул», которая предусматривает чрезмерное вмешательство государства в ценовое регулирование и наличие кросс-субсидирования между бытовым сегментом рынка и промышленными потребителями. В итоге создаются обременительные условия для отечественной промышленности и происходит падение уровня жизни населения (из-за того, что завышенные цены электроэнергии являются одним из факторов роста инфляции). Новая модель конкурентного рынка позволит также создать рынок продажи электроэнергии в режиме «день-наперед». Это станет объективным индикатором цен вместо нынешнего «ручного» управления ценообразованием, которое «убивает» стимул для осуществления инвестиций в крайне изношенную генерирующую и передающую инфраструктуру.

В секторе энергоэффективности промедление с принятием рамочного законодательства может привести к тому, что на фоне последнего приведения цен на энергию для домохозяйств до уровня рыночного паритета, население останется один на один с финансовым грузом оплаты жилищно-коммунальных услуг вместо того, чтобы внедрять в жизнь энергоэффективные мероприятия и сокращать потребление энергоресурсов. Это в свою очередь, может заострить проблему их импорта (например, газа и угля) и создать давление на платежный баланс и курс национальной валюты. Новое законодательство в сфере энергоэффективности позволит создать цели и инструменты государственной поддержки в сфере энергосбережения и даст старт новым сегментам рынка, таким как энергосервисные услуги, энергоаудит и так далее.    

В то же время наиболее сложной в сфере энергетики остается реформа национального энергетического регулятора (НКРЭКУ), которая должна была состояться в соответствии с правилами, прописанными в Директивах 2009/72/ЕС и 2009/73/ЕС. Европейцы уделяют очень большую роль независимому и профессиональному регуляторному агентству на рынке энергетики для имплементации нового регулирования 3-го Энергопакета ЕС. Это фактически главный «арбитр» на рынке, который должен следить за реформированием энергорынков и соблюдением новых правил регулирования. Однако в Украине эта реформа — в частности принятие законопроекта №2966-д «Об НКРЭКУ» во втором чтении — наталкивается на системное сопротивление игроков, не желающих лучшей конкуренции и прозрачности рынка.

Политическое влияние на принятие решений энергетическим регулятором создает риск для имплементации требований ЕС. Отсутствие независимости регулятора может привести к тому, что конкуренция на рынке будет искривлена в пользу компаний-монополистов или политического популизма, а имплементация европейских норм — сведена на нет.

Почему общественное здоровье больше всего отстает в исполнении Соглашения?

Прежде всего, стоит отметить, что несмотря на сложности выполнения Соглашения об ассоциации в сфере общественного здоровья,  частичная адаптация определенных норм все-таки состоялась.

Соответственно с Соглашением об ассоциации Украина должна имплементировать ряд нормативно-правовых актов ЕС, направленных на изменение системы общественного здоровья, в частности — на ввод контроля за инфекционными заболеваниями и их идентификации.

Почему такие изменения важны для ЕС и на что это влияет? В Европейском Союзе за последние десятилетия развитие системы общественного здоровья позволило значительно снизить распространение инфекционных заболеваний и контролировать их последствия. Правительства государств-членов ЕС уже давно поняли, что недооценивать инфекционные заболевания не стоит. Поэтому требование относительно предупреждения и контроля за такими заболеваниями, создания четкой системы эпидемиологического надзора для обмена информацией напрямую связано как с безопасностью в  Украины, так и в ЕС.

Поэтому по состоянию на 1 ноября 2014 года Украина уже должна была бы адаптировать свое законодательство в сфере инфекционных болезней к законодательству ЕС. Следует отметить, что в странах ЕС основу системы охраны общественного здоровья в сфере инфекционных болезней составляют следующие решения:

• Решение № 2119/98/ЕС «О создании сети эпидемиологического надзора и контроля за распространением инфекционных заболеваний в Содружестве»;
• Решение №2000/96/ЕС «Об инфекционных заболеваниях, которые должны постепенно охватываться сетью Содружества в соответствии с Решением 2119/98/ЕС;
• Решение Комиссии №2002/253/ЕС «О случаях, которые используются для передачи информации об инфекционных болезнях в сеть Содружества, созданной в соответствии с Решением №2119/98/ЕС.

Что получили в результате?

Во-первых, положения, которыми предусматривается создание сети эпидемиологического контроля в Украине за распространением инфекционных заболеваний, не были полностью адаптированы.

Во-вторых, обязательства, которые содержатся в Решении № 2002/253/ЕС нашли отражение в Приказе Министерства здравоохранения № 905 «Об утверждении критериев, согласно которых определяются случаи инфекционных и паразитарных заболеваний, подлежащие регистрации». Этим Приказом Министерство здравоохранения утверждает критерии, соответственно которым определяются случаи для инфекционных и паразитарных заболеваний, о которых необходимо отчитываться в ЕС. Благодаря правильной имплементации это должно создать почву для одинакового подхода к определению инфекционных болезней в Украине и ЕС, что, в свою очередь, даст возможность получать сопоставимую информацию об уровне заболеваемости во время отчетности и обмена информацией на европейском уровне.

В то же время маловероятно, что реализация этого приказа станет эффективной, поскольку не было принято решения касательно необходимости отчетности о случаях инфекционных заболеваний в Украине. Также не проводятся тренинги для медицинского персонала с целью ознакомления с новыми критериями, определенными в Приказе № 905. Кроме того, параллельно существуют приказы Министерства здравоохранения, которыми также устанавливаются критерии определения тех или других инфекционных заболеваний. Следовательно, происходит дублирование и расхождение в понятиях и определениях. Таким образом, это обязательство тоже не может считаться выполненным в полностью в части адаптации законодательства.

Что же касается адаптации законодательства к Решению № 2000/96/ЕС, то Министерство здравоохранения разработало и приняло Приказ № 362 от 13 апреля 2016 года, которым был утвержден Перечень инфекционных заболеваний, которые должны прогрессивно/постепенно охватываться эпидемиологическим надзором.

В то же время существуют преграды, усложняющие имплементацию Решения № 2000/96/ЕС. Например, Приказ № 362 не учитывает ряд изменений, внесенных в Решение № 2000/96/ЕС и частично изменяющих перечень инфекционных заболеваний и их классификацию. Также не было внесено соответствующих изменений в Перечень инфекционных болезней, утвержденный постановлением КМУ № 157, о которых заведения и учреждения здравоохранения подают статистическую отчетность. Результатом может стать ситуация, когда в одном приказе определен один перечень инфекционных заболеваний, а в другом — иной. Поэтому в отчетности будут использовать положения более «выгодного» приказа.  Все это указывает нам на то, что и это Решение не полностью адаптировано.

Чем угрожает невыполнение обязательств в сфере общественного здоровья?

Если Украина не будет качественно адаптировать свое законодательство к перечисленным выше решениям ЕС, предусмотренными Соглашением об ассоциации, то мы можем оказаться в ситуации сплошного хаоса и получить новые волны инфекционных заболеваний, присущих низко развитым странам, в которых власть уделяет мало внимания благополучию собственного народа.

Очевидно, что одним из наиболее существенных факторов, которые влияют на развитие таких инфекционных заболеваний, является наличие слабой эпидемиологической службы, а следовательно и неэффективность системы общественного здоровья. Сдерживая проведение необходимых реформ и не создавая условий для предупреждения, борьбы и контроля за инфекционными заболеваниями, можно оказаться в очень сложной ситуации. Поскольку могут возобновиться эпидемии, которые распространялись в начале 1990-х, и вернуться те, которые в современном и развитом мире считались давно забытыми —  холера и чума.

На сегодняшний день Министерство здравоохранения осуществило попытку воссоздать текст Решений ЕС, которые необходимо имплементировать, в приказах, однако это было сделано очень формально. По нашей оценке, несмотря на то, что работа по имплементации ведется, пока ни одно из этих решений нельзя считать полностью адаптированным в национальное законодательство Украины.

В то же время стоит помнить, что даже при надежной системе общественного здоровья инфекционные заболевания ставят перед государствами нелегкие задачи. И одноразовая адаптация законодательства — только одна из вакцин, которые нужно ввести в организм системы общественного здоровья Украины.

Уроки на будущее

Мониторинг показал, что успешное выполнение Украиной своих евроинтеграционных обязательств в значительной степени зависит от институционной способности исполнителей и наличия политической воли на наивысшем уровне для продвижения конкретных изменений в национальном законодательстве. Те исполнители, которые создали эффективный кадровый потенциал, продемонстрировали хорошие результаты в продвижении евроинтеграционных реформ. Министерства, которые не могли показать высоких результатов в адаптации европейских директив, — не имели ни квалифицированных кадров, ни политической воли на уровне руководства. Так, реформа газового сектора стала наиболее успешным примером такой работы, в то время как выполнение евроинтеграционных обязательств в сфере здравоохранения осталось заложником отсутствия реформ в этом секторе.

Что касается сектора общественного здоровья, то ситуация крайне сложная именно через ряд негативных показателей и провальных попыток осуществить реформу здравоохранения в Украине. С одной стороны, можно говорить об отсутствии необходимого количества квалифицированных кадров, которые осуществляют адаптацию украинского законодательства к законодательству ЕС. С другой стороны — отсутствие знаний в тех, кто непосредственно вовлечен в процесс адаптации.

Существенной преградой на пути качественной адаптации законодательства также является нежелание разрушать уже существующую систему и риски, которые могут возникнуть во время внедрения новых правил.

И все же, чтобы реформы начали приносить пользу населению, необходимо подойти к этому как профессионально, так и ресурсно правильно. Не гнаться за результатом в преддверии того, что сроки выполнения приближаются, а все-таки ориентироваться на качество и возможные последствия. Если процесс будет происходить именно таким образом, успех адаптации не заставит себя долго ждать.

Примечания: