Да здравствует коррупция? Как сделать право выше власти в Украине

Недавнее задержание Романа Насирова, главы одиозно коррумпированной Государственной Фискальной Службы, породило чуть ли не эйфорию по поводу долгожданного успеха в борьбе с коррупцией. Однако даже если г-н Насиров будет признан виновным и осужден (что не факт на данный момент), мало надежды, что при его преемнике сбор налогов перестанет быть коррупционным кошмаром для украинского бизнеса, если не удастся фундаментально реформировать всю систему.

Основной момент, который до сих пор не осознало большинство людей как в Украине, так и за рубежом, состоит в том, что борьба с коррупцией – это не «только вопрос политической воли». Такое опасное упрощение делает тщетными или даже контрпродуктивными любые антикоррупционные усилия, направляя их на недостижимые либо просто ошибочные цели вместо того, чтобы бороться с корнями проблемы.

Как выразились Нобелевский лауреат Дуглас Норт, Барри Вайнгаст и Дж. Дж. Уоллис:

«Природные государства [такие как Украина и большинство стран мира] – не больны. Природные государства могут казаться коррумпированными в соответствии с нормами и ценностями «общественного порядка с открытым доступом» [характерного для всех развитых стран], но такая коррупция – неотъемлемая часть общественного устройства в подобных государствах. Неспособность [это] понять… это большая преграда на пути к улучшению политики развития …».

Украина выглядит удачной иллюстрацией этому утверждению: как западные, так и для отечественные наблюдатели, не знакомые с (довольно сложными) современными институциональными и политико-экономическими концепциями, испытывают глубокое заблуждение относительно того, что выглядит как «всего лишь коррупция, которую политический лидер обязан преследовать». Это приводит их к популизму и профанации.

Для подобных наблюдателей есть плохая новость: «политическая воля» в тех государствах, которые Норт и соавторы называют «естественными» вряд ли может быть эффективной в борьбе с «коррупцией», составляющей суть их общественного строя и являющейся их modus operandi. Уж скорее, она работает против другого вида коррупции (загнивания, если переводить буквально) самого этого социального устройства – которая часто означает большую открытость, помогающую развитию. Например, так было в средневековой Европе, где новые технологии были строго запрещены законом и могли развиваться только благодаря коррупции контролирующих органов. Кроме того, ниже подробнее описано, почему полагаться на сильную политическую волю исполнительной власти, вероятно, было бы контпродуктивным в случае Украины, как и в случае многих других стран. Сторонники «политической воли» привыкли цитировать Ли Куан Ю, однако стремятся забыть многих других менее известных или даже печально известных «сильных лидеров», пришедших к власти под лозунгом «борьбы с коррупцией» – от Зия-уль-Хака до Александра Лукашенко. Многие из них, если не большинство, в конце концов оказывались столь же коррумпированными, как их предшественники, если не хуже.

Сторонники «политической воли» привыкли цитировать Ли Куан Ю, однако стремятся забыть многих других менее известных или даже печально известных «сильных лидеров», пришедших к власти под лозунгом «борьбы с коррупцией» – от Зия-уль-Хака до Александра Лукашенко. Многие из них, если не большинство, в конце концов оказывались столь же коррумпированными, как их предшественники, если не хуже.

Кроме того, необходимо различать разные виды коррупции, для борьбы с которыми нужны соответствующие инструменты. Мина – очень эффективное оружие против танка, но не против военного самолета. Однако в преобладающей антикоррупционной риторике простое и очевидно вредное хищение средств приравнивается к «сверхурочным» за «смазывание колес бюрократии», пособничеству в обходе по-идиотски громоздких или обременительных нормативно-правовых актов (которые лучше было бы отменить вовсе) и сложной проблеме вымогательства под угрозой закона, которая подробнее описана ниже. Безусловно, в конечном счете все они вредны, и все приводят к похожим последствиям – незаконному обогащению ряда власть имущих, но это происходит очень разными способами и может приводить к совершенно разным последствиям. Кроме того, мотивация вовлеченных сторон и прочих заинтересованных лиц может сильно отличаться во всех этих случаях. Рецепт «просто бросьте их всех за решетку» срабатывает лишь в отдельных случаях, к тому же, только когда «их всех» по факту означает 5-7%, а не 50-70% всех задействованных чиновников. В других случаях никакая политическая воля не способна решить эту проблему с помощью наказания.[1]

Понимание местного контекста может помочь разобраться в этих моментах. К сожалению, русская пословица «Законы пишутся для дураков» вполне характеризует и украинское общество. Согласно укоренившимся историческим традициям законы преднамеренно делают неисполнимыми, чтобы сделать их выборочное, на усмотрение начальника («дискреционное») применение основным способом управления в государстве. Такая дискреция наделяет чиновников нечетко определенными полномочиями «решать вопросы» («властью»), что было бы неслыханно в государстве, признающем верховенство права. Обратите внимание – только в русском (и украинском) языке госслужащего называют «начальником» – именно потому, что он или она управляет людьми, используя закон как дубинку, вместо того, чтобы бесстрастно применять его, как подобает бюрократу.

Если применить это к формуле Роберта Клитгаарда «коррупция = дискреция + монополия — подотчетность», в общих чертах будет понятен основной вызов, с которым сталкивается Украина. Большинство функций государства привязаны к его монополии на применение силы, и с этим вряд ли можно что-либо поделать. Пока не сформируются демократические и судебные институты, подотчетность будет оставаться слабой и дискреционной, поэтому начальники будут продолжать безнаказанно злоупотреблять своими дискреционными полномочиями. Они с радостью используют их в качестве инструмента для преследования своих жертв, политического давления, рейдерства, устранения конкурентов своих кумовьев, и так далее. И что важнее всего – для поддержания самой этой системы, заботясь о том, чтобы законы остаются неисполнимыми.

Пока эти принципы будут оставаться более или менее незыблемыми, коррупция будет оставаться практичным, а иногда даже единственно возможным способом решения проблем – тогда как самое лучшее «антикоррупционное» законодательство будет страдать от того же избирательного (дискреционного) применения, что и другие нормы. При таких условиях само по себе преследование отдельных лиц, даже высокопоставленных, по указанию более высокопоставленных начальников, приводит лишь к обогащению преследователей или, в случае крайне грубых нарушений, простой замене одних коррупционеров другими, такими же, только более преданными системе и своим благодетелям. В описанной выше системе отношений такое выборочное наказание для других чиновников интерпретируется как сигнал проявлять ​​больше преданности, а не порядочности. Антикоррупционное преследование конкретных лиц, если оно не основывается на более глубоких институциональных изменениях и верховенстве права, вполне может быть даже контрпродуктивным, поскольку это – обычный инструмент выборочного правосудия по отношению к конкурентам в политике и бизнесе, и, следовательно, инструмент укрепления личной власти – история Украины знает немало таких примеров, не говоря уже о России, где коррупция цветет, не взирая на громкие коррупционные скандалы с ключевыми министрами, такими как Сердюков и Улюкаев.

Антикоррупционное преследование конкретных лиц, если оно не основывается на более глубоких институциональных изменениях и верховенстве права, вполне может быть даже контрпродуктивным, поскольку это – обычный инструмент выборочного правосудия по отношению к конкурентам в политике и бизнесе, и, следовательно, инструмент укрепления личной власти.

Однако сама вышеописанная система используется не только для поиска личной выгоды, но и в других целях, иногда вполне законных, в частности – для выполнения должностных обязанностей. Иными словами, украинские чиновники используют непрозрачный характер своих прав и обязанностей, чтобы нормально работать. Именно поэтому так трудно устранять «коррупционные уязвимости», и именно поэтому при нынешней системе власти нельзя поручать самостоятельно делать реформы, подрывающие систему, обеспечивающую ей процветание. Ведь современные на вид украинские институции часто функционируют как институции средневековых «природных государств», столь блестяще проанализированных Нортом и соавторами.

Проще говоря, в основе господствующей системной коррупции лежит конфликт интересов, присущий правам и обязанностям чиновников. Очевидно, что было бы неразумно полагаться на них в вопросе внедрения реальных изменений. Среди чиновников попадаются и исключения – «ангелы», искренне преданные подлинным реформам в своем секторе: те, кто внедряет изменения, решая настоящие проблемы (как, например, команда, пришедшая в правительство после Майдана, или – недавний пример – Министр финансов Александр Данилюк, который в прошлом году смог, несмотря на ожесточенное сопротивление, протолкнуть амбициозный антикоррупционный пакет по администрированию налогов). Однако такого успеха Данилюк достиг лишь благодаря тому, что, в отличие от всех своих предшественников (в частности Натальи Яресько, в которой многие (ошибочно) видели описанного выше «ангела»), лишил налоговые органы их решающей роли в разработке налогового законодательства, вместо этого привлекая экспертов гражданского общества. И это – намного более далеко идущий и системный шаг, чем могло бы быть даже потенциальное заточение Насирова в тюрьму.

Однако слишком часто проблема сводится к преследованию одних представителей верхушки и надежде на порядочность других. Несмотря на свои добрые намерения, Запад пока не принял факт, что ни один из этих путей не может искоренить системную коррупцию. Избирательное наказание за массовое преступление крайне неэффективно, особенно когда преследователи сами коррумпированы или политизированы, как объяснялось выше – тогда как на практике порядочность является относительной величиной и имеет значение лишь в сравнении с коррупционными возможностями. Вместо этого необходимо как следует сосредоточиться на этих возможностях, опирающихся на правовые и институциональные основы, прежде всего на тех, которые допускают дискреционное исполнение закона.

Выводы

Итак, коррупция в Украине будет побеждать, пока западные советники главным образом читают законы (написанные для дураков) и прислушиваются к власти – которая, в свою очередь, рада сбить их с толку и продолжить вести дела привычным образом. Как показывают события со времен Евромайдана, пока что маловероятно, что должности в украинском бюрократическом аппарате массово займут серьезные технокарты или реформаторы, чтобы проводить настоящие изменения изнутри. Поскольку проблема касается не столько личностей, сколько институтов, решение также должно быть институциональным: реформы по борьбе с системой должны по большей части происходить извне. Конечно, чиновники должны получить необходимые полномочия для выполнения и администрирования реформ, но, как правило, не для их разработки.

Существует много различных примеров подобных институциональных мер, которые уже были внедрены в Украине и других странах – от отдельных правительственных «офисов реформ» с независимыми местными и западными экспертами в штате, до гражданского общества, разрабатывающего законопроекты и агитирующего за них с помощью депутатов. Еще в 2010 году Брайан Леви и Фрэнсис Фукуяма предположили, что Украина принадлежит к тем редким странам, в которых «Развитие идет «снизу вверх», вовлекая гражданское общество как отправной пункт для создания более дееспособного государства, снижения коррупции, повышения качества государственных услуг, в общем, усовершенствования политических институтов – и, соответственно, снятия ограничений для развития» – сегодня эта идея очевидна, как никогда ранее. Не в последнюю очередь это объясняется тем, что украинские эксперты-активисты вполне осознают весьма печальные реалии, с которыми в настоящее время сталкивается Украина. В то же время, по крайней мере те из них, кто пользуется авторитетом, искренне ненавидят повальную коррупцию, разъедающую страну и часто имеют решения в отношении того, как заставить закон работать даже в этой ситуации. Чем внимательнее Запад будет прислушиваться к этим экспертам и сотрудничать с ними, тем быстрее они смогут достичь общей цели – верховенства права в Украине.

Примечания