Наталя Шаповал: «Потрібно змінювати економічну політику, а не систему держзакупівель»

Наталя Шаповал – віце-президент Київської школи економіки (Kyiv School of Economics, KSE), приватного навчального закладу з 23-річною історією і бездоганною репутацією. У KSE Наталя керує департаментом економічних і політичних досліджень, до складу якого входять три центри: вдосконалення закупівель, економічної журналістики та торгівлі. Центри навчають закупників, експортерів і журналістів та займаються прикладними дослідженнями. У цьому інтерв’ю ми говорили з Наталею про систему ProZorro, яка стала обов’язковою для всіх держтендерів останніми роками.

ProZorro – це більше піар чи все-таки корисна штука?

ProZorro – корисна штука, яка допомагає проводити торги в електронному форматі. Проведення самого тендера перевели на електронну платформу, і вибір постачальника став видимим. Звичайно, не весь цикл закупівель проходить через ProZorro. Тому залишаються хитрощі, які допомагають систему обійти.

Наприклад, складання умов конкурсу під конкретні компанії.

Починаючи з визначення потреби, що потрібно купити. Наприклад, середньостатистичне держпідприємство, відкрите при СРСР, робить закупівлі в Білорусі або Росії. Його потреби обумовлені технологічним процесом, який формувався роками. Воно не може просто так взяти і купити інші болти. Відповідно, деякі замовники шукають шляхи купити щось дуже конкретне у дуже конкретного постачальника.

Інша проблема – імплементація контракту. В системі ти бачиш документи, але незрозуміло, чи відповідають вони дійсності.

Але система ProZorro зробила процес більш прозорим. У системі використовується електронний аукціон, який дозволяє краще визначити ціну, купити дешевше.

До того ж підозр у корумпованості самої IT-системи, її адміністратора або «полісі-мейкера» більше немає. Якщо і говорять зараз про корупцію в закупівлях, то це не стосується департаменту Мінекономрозвитку або держпідприємства «Прозорро».

Перший заступник міністра економрозвитку Максим Нефьодов говорить про мільярди економії завдяки ProZorro. Ви розраховували реальну економію?

Я б не хотіла критикувати розрахунки Максима, тому що існують різні способи оцінки. Ми пробували прорахувати цю економію по-іншому. Завдяки не надто вдалій реалізації реформи газового ринку в держсекторі у нас була можливість такий експеримент провести. Там практично рік одна частина закупників вважала, що купувати можна лише у облгазів та «Нафтогазу», а інша частина розраховувала на відкритий ринок і купувала у всіх, хто продає. Дуже підходяща вибірка. Ті, хто робили ставку на облгази і «Нафтогаз», використовували переговорну процедуру. Ті ж, хто робили ставку на відкритий ринок, купували через аукціони. Ми врахували такі чинники, як географічне розташування, постоплата або передоплата. У підсумку дійшли висновку, що економія від участі в аукціонах склала близько 3%. У середньому на рік укладають контрактів на 260 млрд. 3% економії – це 7,8 млрд гривень.

Одна з цілей вашого центру – виявлення корупції. Виявили?

Набагато більше про корупцію ми зрозуміли не по даних, а по роботі з учасниками наших груп із закупівель.

Одна з проблем корупції у держзакупівлях пов’язана не з тим, що люди корумповані, а з тим, який у нас склався спосіб реалізації економічної політики. Я не можу навести докази. Але, на мій погляд, є ознаки того, що деякі держкомпанії за своєю або чужою ініціативою використовують закупівлі як засоби економічної політики для підтримки якихось конкретних виробників. І в підсумку тендери некрасиві, затягуються, витрачається безліч ресурсів замовників і учасників, щоб перемогла «правильна компанія», «виробник», «не китайці» і т. д.

Але завдяки ProZorro видно, коли учасник приходить не заради перемоги, а заради створення видимості конкурентного аукціону. Це не злочин, але такі тенденції нездорові.

Ви говорите, що проблема не з боку адміністраторів системи закупівель, а з боку організацій, які закупівлі здійснюють. Корпоратизація держпідприємств, створення незалежних наглядових рад – це вирішення питання чи це теж не допоможе?

Корпоратизація – це однозначно здоровий і корисний процес для держпідприємств. Важливо, щоб вони публікували фінансову звітність, ключові показники ефективності (KPI), чого треба досягти і за що видають зарплати, бонуси наприкінці року.

Диявол криється в деталях. Важливо, щоб команда була правильна. Щоб люди були патріотично налаштовані, були готові і хотіли вникати в тему. Тоді це не буде формальністю. Рада директорів може вирішити модернізувати якесь підприємство, але воно саме по собі не модернізується. Важливо, які люди включені у процес, чи викликає їх робота довіру в інвесторів.

Ви говорили про підтримку вітчизняного виробника – що часто за цим приховані корупційні моменти. Але чи не можна насправді стимулювати закупівлі у вітчизняного бізнесу через систему закупівель і зробити це без корупції?

Проактивна економічна політика має сенс. Її метою може бути подача правильних сигналів тим чи іншим секторам бізнесу. Є аргументи і «за», і «проти», але треба відрізняти економічну політику від системи закупівель.

Давайте шукати нові прозорі способи ведення економічної політики. Тому що ті, що використовувалися раніше – тарифи, субсидії, пряма підтримка – всі вони не спрацювали. І в кінцевому підсумку призвели до корупції.

Тобто потрібно змінювати економічну політику, а не систему держзакупівель. Змусити кілька великих держпідприємств весь час купувати у кількох інших великих українських підприємств – це не вихід.

Як змінився ринок держзакупівель після запуску ProZorro, чи видно на ньому утворення великих посередників, продавців?

Мені здається, з’являється специфічний прошарок ринку. І бізнес-модель його учасників можна назвати так: «Впарю що завгодно через ProZorro» або «Продам що завгодно підприємству Х». Це схоже на кліринговий дім. Зібрав у кількох виробників, структурував і вигідно продав. Може бути інша комбінація, коли агент уже вирішує, хто виграє, а хто ні. Такий собі суперпродажник. Усе це можна поєднувати з іншими сервісами, наприклад, юридичними. В підсумку виходить, що ти можеш і продати, і проконсультувати, і оскаржити результати тендера.

Так само в закупівлях деяких великих компаній. Ти іноді не побачиш цього самого національного виробника, але побачиш якийсь інший бренд, який від імені різних виробників постійно щось нав’язує держпідприємству. Цим можуть займатися екс-закупники держпідприємства, яких скоротили. І ці професіонали вже реалізовують себе в новому бізнесі.

Суперпродажників досить складно показати на даних. Але наведу приклад ринку фармацевтичної продукції. Там є кілька великих дистриб’юторів. Це, як мінімум, кліринговий дім, який, можливо, робить ринок більш ефективним у наявних регуляторних обмеженнях.

Негативною стороною такого процесу може бути перебудова ринку певним чином, який дає монопольні/олігопольні переваги конкретним гравцям – і змінити це стає дуже складно.

Ми пам’ятаємо скандал із закупівлею палива для армії, коли ціна змінювалася на підставі додаткових угод уже після конкурсу. Як із цим боротися?

Ми дивилися ситуацію по ринку дизпалива. Там, по-моєму, змінюють кожен шостий контракт. Здебільшого підвищують. Це може свідчити як про зловживання, так і просто відображати об’єктивну реальність – нестачу нормальних економічних інструментів для підтягування ціни до ринку. Є товари, на які ціна постійно змінюється: на газ або дизпаливо може триматися на місці всього п’ять годин. У Європі або в Америці ти можеш укласти форвардні, ф’ючерсні контракти, опціони, спот або річний контракт, тобто плаваючі ціни. В Україні у контракті вказують тільки фіксовану ціну. І можливості відредагувати її вже не буде.

Ми проглядали зв’язок між демпінгом в аукціонах і додатковими угодами. І виявили статистичний зв’язок. Ті, хто дуже низько падають в аукціонах, потім із набагато більшою ймовірністю приходять з додатковою угодою.

«Укрзалізниця» пробувала впроваджувати формульне ціноутворення, але цей механізм спершу не вдавалося реалізувати юридично. Замовники знаходили різні виходи, наприклад, складали коротші контракти. Але якогось системного рішення тривалий час не було. Ми порадили Мінекономрозвитку, як запустити цей механізм, яку використати формулу. Після чого механізм запрацював.

Як в ідеалі повинна проходити процедура оскарження?

У деяких країнах цим займається Антимонопольний комітет або суд. В Україні – спеціальна колегія з розгляду скарг у Антимонопольному комітеті. Проблема в тому, що надходить багато скарг. Відповідно, колегія не може нормально і швидко з ними справлятися. Вартість подачі скарги становить 5000 гривень. Для великих торгів це не проблема. Подав за рік 100 скарг, витратив 50 тисяч гривень, зате потім виграв один великий тендер. Можна розробити більш прогресивну модель. Щоб ті, хто бере участь у маленьких торгах, платили менше, а ті, хто у великих, – платили більше. Така модель вже розроблена, в тому числі з нашою допомогою, але відповідний закон ще не ухвалений.

Ще одна проблема – відсутність фільтра в скаргах. Наприклад, якщо учасник написав якусь дурницю у скарзі, то Антимонопольному комітету все одно доведеться підготувати офіційну відповідь з печаткою. І на це піде чотири дні.

Чи бачите ви якусь загрозу для ProZorro, ризик повернення до старих правил?

Завжди є ризик скотитися назад. Але процес професіоналізації запущений, люди вчаться, розбираються, міністерство пише, ЄС допомагає гармонізувати систему. Але варто щось змінити в адмініструванні системи, змінити IT-стандарт – і все вже працюватиме інакше.