Не бачити далі від носа. Як необачна фіскальна політика уряду може посилювати економічні кризи?

За історію своєї незалежності Україна кілька разів заходила в глибоку фінансово-економічну кризу — на початку 1990х, у 2009 та у 2014 роках. Одним із факторів, що посилювали ці кризи, була необачна фіскальна політика. 

Економічна теорія каже, що фіскальна політика має бути антициклічною, тобто під час економічних спадів державні видатки повинні зростати, щоб пом’якшити падіння, тоді як під час зростання уряд повинен намагатися зменшити дефіцит і погасити частину боргів. Однак з короткозорістю урядів економісти дуже добре знайомі. Уряди часто намагаються збільшити видатки, щоб стимулювати економіку та порадувати своїх виборців. Це знайома для України ситуація — уряди нашої країни зберігають дефіцит бюджету навіть у часи дуже сильного зростання (2002-2008 рр.).

Для його фінансування вони позичали насамперед на зовнішніх ринках. Таким чином, під час економічних криз, коли видатки потрібно збільшувати, відбувалося таке:

• Сума державного боргу в гривні зростала, оскільки кризи супроводжувалися різкими девальваціями гривні.
• Зовнішні ринки для України закривалися, і уряду було важко фінансувати дефіцит бюджету.
• Уряд звертався до МВФ як до кредитора останньої надії.
• МВФ надавав допомогу, але також рекомендував економію та структурні реформи. Фіскальні обмеження зазвичай справді запроваджувалися для отримання першого траншу програми, але щойно ситуація стабілізувалась, про структурні реформи забували. 

Період 2014-2015 років був іншим з кількох причин. По-перше, криза була надто глибокою та супроводжувалася втратою територій через російську агресію. По-друге, новопризначений уряд вирішив справді здійснити структурні реформи. Дійсно, на початку 2015 року Індекс моніторингу реформ був на історично високому рівні. Однак десь за рік темпи реформ значно сповільнилися, а реалізація програми з МВФ почала відставати від графіка.

До 2014 року для фіскальної системи України було характерно декілька системних вад:

• Відсутність фіскальних правил. В загалом слабкому інституційному середовищі короткозорість уряду стає неминучою. Пом’якшити цю проблему можуть фіскальні правила – саме тому, наприклад, у Польщі вони вписані в Конституцію. Під фіскальними правилами ми маємо на увазі не лише ліміт державного боргу, але й обмеження щодо частоти та розміру змін до державного бюджету. [1]
• Постійний дефіцит бюджету і відповідно зростання державного боргу. При цьому уряд намагався приховати справжній рівень боргу за допомогою заміни прямих запозичень на надання гарантій на позики державних компаній. Наприклад, хоча дефіцит державного бюджету у 2013 році становив 4,3% ВВП, загальний дефіцит державних фінансів становив 6,7% ВВП (відповідні показники зросли до 4,6% та вражаючих 11,6% ВВП відповідно у 2014 році).
• Неефективне використання коштів. Хоча програмне бюджетування було запроваджено ще у 2002 році, його дотримання всі ці роки було скоріше формальним. Цілі державних бюджетних програм та показники їх досягнення були (і досі є) невизначеними та/або не враховуються на практиці. Ще одним визначним прикладом неефективності є утримування тарифів на газ для населення в 2-3 рази нижче ринкового рівня. Така ситуація по суті була надання універсальною субсидією, а також створювала численні можливості для корупції — газ можна було придбати у Нафтогазу за ціною для населення та продати промисловості за ринковою ціною. У 2014 році це призвело до того, що дефіцит Нафтогазу перевищував дефіцит Державного бюджету.
• Вивід державних коштів у кишені близьких до влади осіб. Це було реалізовано за допомогою різних схем. Одна з найпопулярніших — “ручне” повернення ПДВ експортерам. Щоб отримати відшкодування, компанії мали «повертати» до 30% суми відшкодування. Інакше їм доводилося чекати роками. Ще одним величезним джерелом корупції були державні закупівлі — державні установи робили закупівлі у «своїх» постачальників за цінами, вищими за ринкові. 
• Надмірно регресивна система оподаткування. Уряд надавав широкі податкові пільги найбільшим компаніям, які мали сильне лобі в українському парламенті. На початку 2000-х ці пільги надавалися через «спеціальні економічні зони» та «території пріоритетного розвитку», які охоплювали 10% території України та широко використовувались для мінімізації виплат податків великим бізнесом. Навіть після закриття цих лазівок у 2005 році були збережені численні податкові пільги для бізнесу. У 2011 році податкові пільги, надані 15 секторам економіки, становили 4,5% ВВП. У 2012-2013 рр. загальний дохід, який бізнес отримував за рахунок різних податкових пільг, становив близько 70 млрд грн або 20% потенційних податкових надходжень [2]. Це заважало економіці, оскільки чесні платники податків були покарані за свою чесність порівняно з тими, хто зумів ухилитися від сплати податків або отримати пільги. Для компенсації втрачених доходів бюджету уряд непропорційно оподатковував інших економічних агентів, таких як домогосподарства.

У 2010 році уряд узгодив з МВФ програму з подолання наслідків світової фінансової кризи. Однак, отримавши перший транш, він припинив виконувати умови програми. Через це позичати за кордоном стало набагато складніше. До червня 2012 року, хоча умови на зовнішніх ринках були більш-менш сприятливими, Міністерству фінансів удалося здійснити лише кілька розміщень українських боргових цінних паперів. Але незабаром настрої на зовнішніх ринках змінилися, апетит кредиторів до високоризикових країн упав, і вікно можливостей для розміщення закрилося.

Після цього уряд почав використовувати різні більш-менш законні методи для фінансування дефіциту бюджету:

• збір додаткових коштів від бізнесу, тобто сплата авансового податку на прибуток (станом на 1 січня 2015 року ці авансові платежі становили 25,2 млрд грн).
• неявна емісія [3]: Міністерство фінансів випускає державні облігації, а Національний банк України негайно їх викупає. Протягом 2011-2013 років НБУ став найбільшим власником цінних паперів внутрішнього боргу (рис. 1).
• використання коштів органів місцевого самоврядування, які знаходяться на Єдиному казначейському рахунку, для фінансування витрат центральної влади.

Крім того, уряд активно видавав державні гарантії — наприклад, державній дорожньо-будівельній компанії Укравтодор або Державному агентству з інвестицій та управління національними проектами (рисунок 2). Таким чином уряд формально не брав на себе додаткові боргові зобов’язання, але фактично погодився фінансувати борги великої кількості суб’єктів господарювання, які не мали ресурсів для погашення цих боргів. Отже, уряд  і сьогодні погашає гарантії за боргами Укравтодору, накопиченими у 2011-2012 роках.

Наприкінці 2013 року така політика поставила економіку на межу кризи, і російська агресія лише підштовхнула Україну в цьому напрямку. 

Хід реформ

Після Революції гідності ситуація в управлінні державними фінансами почала швидко змінюватися — зокрема, через відсутність можливостей продовжувати фінансувати бюджет за схемами, що застосовувались попередніми урядами. У 2014 році уряд погодив з МВФ програму stand-by, яку пізніше, у 2015 році, замінили на чотирирічну програму розширеного фінансування (EFF), та дотримувався фіскальної дисципліни, передбаченої програмою. Вперше в історії співпраці України з Міжнародним валютним фондом Київ отримав три транші за однією програмою.

Протягом 2014-2015 років прихований дефіцит бюджету було ліквідовано. Одним із найважливіших кроків у цьому було зменшення дефіциту Нафтогазу зі 115 млрд грн у 2014р. до нуля у 2016р. Натомість уряд запровадив більш прозору схему надання громадянам комунальних субсидій.

Протягом останніх чотирьох років як дефіцит державного бюджету, так і загалом дефіцит публічних фінансів утримувалися в межах, визначених програмою МВФ. У 2015 році парламент схвалив зміни до Бюджетного кодексу та запровадив фіскальні правила, які суттєво звузили перелік випадків, коли можна внести зміни до державного бюджету. Це важлива гарантія запобігання перевищення бюджетних витрат. Використання коштів місцевих бюджетів для фінансування видатків державного бюджету також заборонено.

Крім того, тепер відшкодування ПДВ є автоматичним, а реєстр ПДВ відкритий — тому кожен може перевірити, які компанії отримали відшкодування ПДВ та коли.

Для контролю за фіскальними ризиками, що створюються державними підприємствами для державних фінансів, Міністерство фінансів створило спеціальний підрозділ.

Незалежність центрального банку значно посилилася. З 2016 року уряд не випускає облігації, якщо на них немає попиту.

Реструктуризація державного боргу у 2015 році дозволила зменшити боргове навантаження на державний бюджет та розпорошити виплати державного боргу в часі.

В результаті державний борг зменшився з 79% у 2015 році до 61% у 2018 році.

Міністерство фінансів також значно розширило можливості отримувати фінансування на внутрішньому ринку від іноземних інвесторів. З цією метою на початку 2019 року Україна приєдналася до системи Clearstream, міжнародного депозитарію цінних паперів.

У системі оподаткування також відбулися важливі зміни.

З 2015 року Міністерство фінансів почало вирішувати проблему регресивного оподаткування. Поступово більшість пільг з оподаткування бізнесу були скасовані. Найбільший опір був з боку аграрного сектору, для якого спеціальний режим ПДВ був скасований наприкінці 2016 року (раніше агрофірми перераховували ПДВ, що підлягає сплаті на спеціальні рахунки, і могли використовувати ці гроші для інвестицій). Натомість було запроваджено прямі дотації агросектору.

У той же час, наприкінці 2015 року ставка єдиного соціального внеску була знижена з 44,6 до 22%. Це був вагомий крок до виправлення нерівності в системі оподаткування та до справедливішого розподілу податкового тягаря серед платників податків.

Основні пріоритети на майбутнє

За п’ять років після Революції гідності ключові структурні дисбаланси у сфері державних фінансів були значною мірою виправлені.

Однак реформування триває. На даний момент Міністерство фінансів працює над модернізацією системи управління державними фінансами для підвищення ефективності управління бюджетними ресурсами та державним боргом.

Це означає:

1. ефективний процес планування бюджету. Основне завдання тут – забезпечити, щоб кожна гривня платників податків була використана з максимальною користю для держави (співвідношення ціни та якості). Для цього уряду необхідно реалізувати середньострокове планування бюджету, вже передбачене законодавством, та прийняти інший підхід до складання бюджетних програм, якість яких визначає якість видаткової частини бюджету. Програми повинні містити чіткі та вимірювані цілі політики, на досягнення яких використовуються державні гроші. Важливий крок у цьому напрямку вже зроблений: з 2019 року Міністерство фінансів розпочало процес перегляду видатків. Цей підхід використовується багатьма країнами для аналізу того, чи допомагають певні бюджетні видатки досягти цілей державної політики, до яких вони прив’язані. На даний момент процес є досить складним через (1) високий рівень консерватизму урядових органів, (2) відсутність чітко визначених цілей політики та (3) відсутність даних необхідної якості для вимірювання прогресу в досягненні цілей у багатьох сферах.
2. ефективне управління ліквідністю. Міністерству фінансів потрібні інструменти для ефективного управління коштами державного бюджету, накопиченими на казначейських та валютних рахунках уряду. Наприклад, вкладення цих коштів у короткострокові депозити може принести додаткові процентні доходи бюджету та зменшити ризик ліквідності.
3. ефективне управління державним боргом, спрямоване на мінімізацію ризиків фінансування дефіциту бюджету та зниження вартості запозичень для Міністерства фінансів.
4. реформа Державної фіскальної служби, яка в 2019 році була поділена на Державну митну службу та Державну податкову службу. Задекларованою метою реформи є зменшення адміністративного навантаження під час сплати податків та перетину кордону.
5. подальше сприяння збільшення справедливості системи оподаткування та перехід до більш прогресивного оподаткування, коли ті, хто має більші доходи, також сплачують вищі податки (хоча податкові ставки можуть бути однаковими). Це, серед іншого, потребує вирішення проблеми так званих внутрішніх офшорів — схем, що застосовуються великим бізнесом для мінімізації оподаткування шляхом реєстрації своїх працівників як індивідуальних підприємців. Для ефективної боротьби з податковою оптимізацією у бізнесі повинні бути запроваджені правила BEPS.

Для здійснення цих реформ Міністерство фінансів уже затвердило Стратегію управління державними фінансами (2017р.), Стратегію управління державним боргом (2019 р.) та засади реформування фіскальних органів. Відтак Міністерство має забезпечити успішне виконання цих стратегій.