Намір президента Зеленського скоротити чисельність парламенту на 150 депутатів – від 450 до 300 – може подобатися багатьом українцям, які низько оцінюють роботу Верховної Ради. Але чи справді такий крок міг би змінити на краще українську політику? VoxUkraine дізнався, що про це говорять політологічні дослідження та якої думки дослідники української політичної системи.
- За крок до голосування у Раді
- Яким є ідеальне число депутатів: політологічні дослідження
- Чому змінюють кількість депутатів в інших країнах?
- Чи вплине зміна кількості на якість?
- Коментарі політологів-науковців
- Сара Вітмор (Університет Оксфорд Брукс)
- Юрій Мацієвський (Національний університет «Острозька академія»)
- Короткі підсумки
За крок до голосування у Раді
Ініціатива зі скорочення кількості народних депутатів від 450 до 300 знову на порядку денному. 14 січня відповідний законопроект, який також закріплює у Конституції пропорційну виборчу систему (не вказуючи яку саме), підтримав комітет Верховної Ради з правової політики. Наступним кроком має стати власне голосування. Для прийняття Закону необхідні ті самі 300 голосів (у лютому 2020-го Рада попередньо схвалила законопроект 236-ма голосами).
Представники влади обгрунтовують ініціативу економією витрат на роботу парламенту, покращенням якості депутатів через більшу конкуренцію за місця, а також посилаються на формули залежності кількості депутатів від населення.
Враховуючи низьку оцінку суспільством роботи парламенту, чимало українців підтримує будь-яку ініціативу, спрямовану на “покарання” депутатів чи зменшення їхньої ролі. Восени 2020-го року на підтримку ідеї висловилось, за даними організаторів, близько 90% учасників ініційованого Володимиром Зеленським “опитування”.
Проте наскільки виправданий цей крок і якими насправді можуть бути його наслідки?
Ідеальна кількість депутатів: політологічні дослідження
Заступниця парламентського комітету з правової політики, депутатка “Слуги народу” Ольга Совгиря підкреслює: 300 депутатів – це результат застосування формули Таагепери, яка математично визначає оптимальний розмір парламенту як рівний кубічному кореню від населення країни:
Згідно з Таагеперою, формула дозволяє розв’язати таку суперечність: з одного боку, чим більше депутатів, тим краще вони віддзеркалюють потреби громадян. З іншого, чим більше депутатів, тим складніше їм дійти згоди між собою і тим тривалішим є законотворчий процес.
Число депутатів має тяжіти до значення описаного формулою, оскільки саме при ньому депутати найкраще розподілятимуть час між контактами з виборцями (зростає при меншому розмірі парламенту) та взаємодією між собою (спадає при меншому парламенті).
Втім, ця формула аж ніяк не є якоюсь загальноприйнятою нормою визначення кількості депутатів чи ідеалом, до якого варто прагнути. По-перше, вона заснована на абстрактній моделі, яка не враховує низку важливих факторів. На кількість депутатів впливає не лише кількість населення, а і його різноманітність (наявність етнічних та інших меншин), розподіл законотворчої діяльності між різними рівнями влади, кількість адміністративних одиниць. По-друге, передусім формула стосується мажоритарної складової виборчої системи (контакти з виборцями округів). Немає і підтвердження того, що якість роботи парламенту справді залежить від дотримання цієї формули.
Крім того, хоча кількість депутатів у багатьох країнах справді корелює з результатом формули Таагепери – так само вона корелює й зі схожими теоретичними формулами. Більше того, формула насправді погано прогнозує зміни розміру парламенту з плином часу.
Щоб обгрунтувати скорочення кількості депутатів до 300 цією формулою, населення України має дорівнювати 27 мільйонам. Попри постійне скорочення кількості українців, до цього показника нам ще далеко. Якщо взяти за основу цитовані “слугами народу” 37,3 млн, кількість мандатів мала би скласти 334. Втім, за даними Держстату, які не враховують Крим, але враховують Донбас, в Україні проживають 41,7 млн осіб – тобто за формулою кількість депутатів мала б дорівнювати 347. З урахуванням Криму – ще більше – адже представництво окупованих регіонів ніхто не скасовував.
Якщо ж просто розглянути кількість мандатів, що припадає на 100 000 тис населення, то вже зараз в Україні формальна репрезентативність депутатами населення одна з найнижчих у Європі – хоча не надто відрізняється від країн зі схожою кількістю населення. З іншого боку, що 1,07, що 0,72 мандатів (після скорочення) на 100 тисяч українців є лише числами – які не обов’язково говорять щось важливе про якість цього представництва.
Джерело: блог експерта Центру політико-правових реформ Олександра Марусяка у виданні “Лівий Берег”. Кількість населення за даними Держстату, дані на початок 2020 року
Чому змінюють кількість депутатів в інших країнах?
Змінити розмір парламенту не так просто. Адже це рішення мають підтримати самі депутати. Політологи з англомовних країн промовисто запитують: “Чи проголосують індички за Різдво?”. Але й таке трапляється.
При цьому зміна кількості населення не є основною причиною — хоча на неї можуть посилатися при обговоренні ініціативи й вона має значення, коли йдеться про збільшення розміру парламенту. При скороченні кількості депутатів діють інші чинники.
Самі ініціатори урізання парламенту зазвичай пояснюють цей крок скороченням витрат та підвищенням ефективності його роботи.
Втім детальне дослідження Якобса та Отьєса показує, що передусім скорочення кількості депутатів відбувається під час економічного спаду: такою символічною жертвою політики намагаються зменшити суспільне невдоволення від скорочення державних видатків.
Наприклад, саме у часи жорсткої бюджетної економії – у 2011 році – підтримав скорочення кількості депутатів з 650 до 600 британський парламент. При цьому прем’єр Девід Кемерон посилався на скандал з витратами депутатами державних коштів на власні потреби (від скорочення врешті-решт відмовилися посилаючись на очікуване зростання законотворчого навантаження на депутатів після Брекзиту).
У розмовах з дослідником Алексом Марландом канадські експолітики підтвердили: їхні ініціативи були символічним кроком, що відкривали дорогу для болючих рішень з урізання бюджетних видатків. При цьому вони не вказали, що економія витрат на депутатів – на яку часто посилаються прихильники ідеї – мала якесь значення при ухваленні рішення.
Звісно, проти скорочення парламенту – особливо, якщо це передбачає перегляд виборчої формули – виступають ті професійні політики (партії), яким це загрожує втратою роботи (голосів). “За” зазвичай голосують політики-новачки та ті, хто вже не має шансів на переобрання.
Деякі недавні ініціативи зі скорочення кількості депутатів виходять від нових політичних сил, які здобувають владу на хвилі популістських настроїв чи дискредитації політиків і обіцяють “покарати” ці політичні еліти.
Так, скоротити парламент на третину обіцяв у 2017 році президент Франції Еммануель Макрон після того, як на виборах завдав нищівної поразки представникам “старих” партій.
У 2011 році в Угорщині, після років економічного спаду та катастрофічних скандалів у владі, майже вдвічі – від 386 до 199 – кількість депутатів скоротила влада під проводом популіста Віктора Орбана.
2020-го року, з восьмої за останні десятиліття спроби, скоротили парламент в Італії: за відповідні зміни проголосували обидві палати парламенту та 70% учасників референдуму. Ініціативу роками проштовхувала лівопопулістська партія “Рух п’яти зірок”.
Критики вважають, що такі рішення часто спрямовані на послаблення парламенту, відвертають увагу від важливіших проблем і загострюють радикалізацію настроїв та недовіру до політиків у суспільстві.
Як зменшення кількості депутатів впливає на якість політичного процесу?
Мотиви скорочення парламенту – оголошені чи не оголошені – можуть бути одними, а реальні наслідки – зовсім іншими.
Досліджень впливу кількості депутатів на якість політики небагато. Перш за все, складно виокремити вплив розміру парламенту серед низки інших чинників. Крім того, у краще досліджених розвинених демократіях кількість депутатів змінюється нечасто.
Тому більшість тверджень про очікувані наслідки випливає, на думку авторів, із самої логіки політичного процесу і передусім стосується напряму впливу, а не його сили. Та до деяких із аргументів можна знайти вагомі заперечення.
- Наприклад, деякі українські коментатори вважають, що завдяки зниженню кількості депутатів їх можна буде легше “купити”, залякати чи іншими методами переконати діяти в інтересах олігархів та інших політичних махінаторів.
У цьому навряд чи варто справді шукати пояснення ініціативи. За меншої кількості депутатів вага кожного депутатського голосу зростає – відповідно зростає і його потенційна “цінність” чи “ціна” для груп впливу. І навпаки – отримати доступ до окремого депутата та доступних йому інструментів впливу легше, коли депутатів більше. Недавнє дослідження бразильських місцевих рад визначило, що за більшої кількості депутатів вищим є і рівень корупції – хоча зв’язок зникає, якщо додаткові місця отримують представники опозиції.
- Перевагою меншого парламенту називають більшу “видимість” для суспільства окремих депутатів. Так українцям начебто буде легше їх контролювати. А також зростуть шанси зібрати певну кількість фахових депутатів. Втім, тут набагато більшу роль грають саме механізми відбору майбутніх кандидатів (виборчі правила, правила формування партійних списків та стосунки всередині партій тощо) та контролю за діями депутатів.
Якщо депутатських крісел стає менше, боротьба за них загострюється. І не лише між партіями, а і всередині партій – як за вище місце у партійному списку, так і перед виборцями при голосуванні за відкритими списками в регіональних округах. Прихильники скорочення парламенту вважають, що це мало би сприяти відбору кращих, або принаймні більш активних, кандидатів і відсіювати “слабших”.
З іншого боку, це вимагатиме від окремих депутатів ще більших ресурсів для ведення виборчої боротьби та потрапляння у парламент – які потім потрібно буде якимось чином “повертати”. Це далі знижуватиме шанси кандидатів, що не мають доступу до значних ресурсів, і може підвищити залежність депутатів від фінансово-промислових груп та вузьких груп впливу. Деякі політологи вважають, що “зайвими” стануть представники різноманітних меншин чи менш впливових груп населення.
- Скорочення кількості доступних мандатів може вдарити по перспективах менших політичних партій, які за умови потрапляння у парламент матимуть менше привабливих посад для своїх членів. Наслідки можуть бути поганими, оскільки зі створенням та розвитком незалежних від олігархічних груп та “харизматичних” лідерів політичних сил часто пов‘язують шанси на зміну правил гри в українській політиці.
- Теоретично, менша кількість депутатів може гірше відображати різноманітність інтересів суспільства. Але тут питання до українських реалій: наскільки важливою для депутатів є робота саме зі “звичайними” виборцями в округах порівняно з роботою зі “спонсорами” та місцевими групами впливу.
- Деякі дослідники вказують на зв’язок між кількістю депутатів та тривалістю і складністю законодавчого процесу. Перш за все, вказують на те, що депутати прагнуть отримати місця у парламентських комітетах, через які проходять всі законопроекти. В Раді вже є надто багато комітетів, що сповільнює законотворчий процес. Але чи призведе саме по собі скорочення кількості депутатів до зниження кількості комітетів та пришвидшення законодавчої роботи?
До того ж, ухвалення рішень – за умови певного рівня внутрішньофракційної дисципліни – все-таки більше залежить від рішень партійних верхівок, ніж від кількості депутатів. Тож тут покращення від скорочення кількості депутатів теж не гарантоване.
Коментарі політологів-науковців
Сара Вітмор, професорка політології Університету Оксфорд Брукс (Сполучене Королівство), дослідниця українського парламенту
Скоротити кількість депутатів Верховної Ради до 300 запропонував ще Леонід Кучма на конституційному референдумі у квітні 2000 року як один із кроків для посилення контролю за парламентом. Сумнівний референдум (за зменшення парламенту проголосували 91%) був спробою президента мобілізувати популістські настрої та схилити конституційний баланс влади на свою користь. Ініціатива провалилася, оскільки (що не дивно) депутати не захотіли її підтримати, попри звичний “батіг та пряник” від президента, оскільки вона прямо суперечила їхнім власним інтересам. Недавнє президентське “опитування” та законодавча ініціатива зі скорочення кількості депутатів дуже нагадує цю ініціативу – і ймовірно, закінчиться тим самим.
Тим не менш, якби ініціативу підтримали, чи щось би змінилося? В принципі, вона не є хибною. Навіть з 300 депутатами Україна залишиться в рамках європейських норм репрезентативності населення (пам’ятаймо, що число 450 є радянським спадком, а радянські норми представництва були засновані на побудові символічного мікрокосму суспільства, що сприяло надмірно великим парламентам, що лише схвалювали прийняті деінде рішення). Враховуючи значні пільги та переваги для депутатів, також можна припустити, що так можна скоротити витрати або використати їх інакше. Наприклад, кращі умови праці для постійних працівників парламенту могли би допомогти утримати найкращих фахівців для роботи над законодавством та контрольних функцій.
Однак вирішальним (як завжди) буде те, як саме втілюватимуть цю зміну. Як це вплине на виборчу систему? Чи відбудеться реструктуризація парламентських комітетів (пам’ятаємо, що попередні спроби зменшити їхню кількість відповідно до європейських стандартів ні до чого не привели)? (про шкоду значної кількості комітетів читайте в записці ЦППР – VoxUkraine)
Крім того, існує простір для махінацій, які можуть зробити парламент ще більш залежним від зовнішніх гравців (перш за все, президента та фінансово-промислових груп). Нарешті, якщо скорочення кількості депутатів залишиться ізольованою зміною, без проведення інших, більш фундаментальних, реформ законодавчого органу, будь-яке покращення якості роботи парламенту є малоймовірним. Загалом, ця ініціатива здається популістським кроком спрямованим на зміцнення рівня підтримки президента, що постійно падає.
Юрій Мацієвський, професор кафедри політології та національної безпеки Національного університету «Острозька академія», керівник Центру політичних досліджень НаУОА.
Зменшення кількості депутатського складу парламенту сьогодні – це популістська ініціатива Офісу президента, яка однак не зупинить падіння рейтингу Володимира Зеленського. Якщо таке рішення буде підтримане в парламенті, то це потягне за собою зміни до Конституції, а також чергову зміну Закону про вибори народних депутатів у частині кількості і розмірів виборчих округів. У випадку проведення наступних парламентських виборів за зміненими правилами «ціна» депутатського мандату зросте, але в умовах домінування популізму і технологій над програмною політикою партій – це не гарантує якісного оновлення парламенту.
Посилення ефективності парламенту можливе лише за умови системних дій щонайменше у трьох напрямах. Поряд з інституційними змінами, або зміною правил, нам потрібно створити справжні програмні партії. Більшість українських партій сьогодні — це партійні субститути, які лише ззовні нагадують справжні партії. Процес партійного будівництва має йти знизу, а це вже пов’язано з третім напрямом – громадянською та політичною освітою виборців. Лише за умови успіху в усіх трьох напрямах можемо очікувати появи у парламенті професійних політиків і перетворення чинного нині лобістського клубу на справжній законодавчий орган влади.
Короткі підсумки
Тож 300 чи 450? Про доцільність тої чи іншої кількості депутатів можна сперечатися. Ідеального числа політологічні дослідження не пропонують, а скорочення парламентів зазвичай відбувається або в часи економічного спаду в рамках зниження державних видатків, або внаслідок популістських рухів проти політичних еліт. Ініціатива Володимира Зеленського вочевидь теж спрямована на підтримку його рейтингу, а не на те, щоб справді знайти якусь оптимальну кількість депутатів чи підвищити якість роботи парламенту.
Саме по собі скорочення кількості депутатів не матиме якогось відчутного позитивного чи негативного впливу на те, як працює українська політика.
Тут можна знайти аналогію із ситуацією в Італії. Там фахівець із права Марко Гольдоні зазначив, що з огляду на всі проблеми політичного процесу – з його нестійкими політичними коаліціями, корумпованістю та частими змінами уряду – шкода, що основне, на що спромоглися ініціатори італійської конституційної реформи – це проста арифметична зміна кількості депутатів.
