22 липня Верховна Рада України у турборежимі ухвалила законопроєкт 12414. Перша редакція законопроекту містила норми про розслідування зникнень без вісті під час війни. Проте до другого читання в документі з’явилася правки, які суттєво зменшують незалежність НАБУ та САП та фактично роблять ці органи підконтрольними Офісу Генерального прокурора.
Президент, попри заклики громадськості ветувати закон, підписав його в день ухвалення. І самі зміни, й ігнорування владою позиції громадянського суспільства викликали загальносуспільне обурення, яке вилилося у протести в столиці та інших містах.
Хоча цей нормативний акт за датою підписання потрапляє у двотижневий період моніторингу від проєкту Індексу реформ, який ще триває (Індекс реформ 269 охопить період з 14 по 27 липня), ми вирішили вже зараз попросити експертів оцінити його за нашою методологією — поставивши йому оцінку від -5 до +5. Експерти оцінили закон у -4,5 бала. Отже, це перша суттєва антиреформа за довгий час, яка ставить під загрозу напрацювання з розбудови незалежної антикорупційної інфраструктури. І одна з трьох найбільших антиреформ за історію Індексу.
Інші дві теж стосувалися боротьби з корупцією. У 2017 році оцінку -5 балів отримав закон, що запровадив е-декларування для громадських діячів, залучених до антикорупційної діяльності, контрагентів антикорупційних НУО, членів наглядових рад державних підприємств тощо. Пізніше цю норму скасували. У 2020 році оцінку -4,5 бала отримало рішення Конституційного суду про неконституційність положень антикорупційного законодавства щодо декларування доходів та майна. Проте майже через місяць після рішення КСУ народні депутати прийняли новий закон, який відновив повноваження НАЗК в області контролю за декларуванням майна.
Закон про централізацію повноважень Офісу Генерального прокурора та обмеження повноважень НАБУ та САП, -4,5 бала
Закон 4555-ІХ вносить зміни до Кримінального процесуального кодексу та Закону «Про прокуратуру». Ці зміни фактично ліквідовують незалежність антикорупційних органів України — Національного антикорупційного бюро (НАБУ) та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП). Найважливіша трансформація полягає в тому, що Генеральний прокурор отримує не просто координаційну чи наглядову функцію, а фактичну керівну роль над усіма органами слідства, включно з тими, які до цього були поза його вертикаллю — НАБУ, САП та БЕБ.
По-перше, Генпрокурору надано офіційне право вимагати у НАБУ, САП, БЕБ і взагалі будь-якого органу досудового розслідування повний доступ до матеріалів кримінальних проваджень. Йдеться не лише про ознайомлення, а про можливість отримання їх на той термін та у той спосіб, який визначить Генпрокурор. Після отримання справи Генпрокурор має право доручити іншому прокурору перевірити, чи дотримувалися слідчі вимог закону під час розслідування.
По-друге, Генеральний прокурор отримав право самостійно змінювати підслідність справ. Якщо слідчий орган визнано «неефективним» або він не може працювати через об’єктивні обставини (пошкодження приміщень внаслідок обстрілів, окупація, відсутність технічної можливості проводити слідчі дії тощо), Генпрокурор може передати справу іншому органу. Це означає, що справа НАБУ або БЕБ може опинитися у провадженні, наприклад, поліції або СБУ, без згоди органу, що її ініціював і вів до того.
Окрім того, визначати, хто буде прокурором у конкретному провадженні (включаючи прокурорів САП) тепер може виключно Генпрокурор. Це змінює попередній порядок, коли САП самостійно розподіляла справи між своїми прокурорами. До того ж, адміністративні накази щодо роботи САП (наприклад, реорганізації, кадрових змін) видаються за погодженням із керівником САП, але ініціатива та контроль — у Генпрокурора.
Додатково, у період дії воєнного стану Генеральний прокурор може призначати нових прокурорів без конкурсу, у тому числі тих, хто раніше не працював у прокуратурі.
Таким чином, за новими правилами одна особа — Генеральний прокурор — отримує повноваження втручатися в хід будь-якого розслідування, змінювати слідчі органи, призначати відповідальних прокурорів і вимагати повний доступ до справ. Всі ці зміни створюють великі ризики концентрації влади, політичного впливу на антикорупційні органи, вибіркового переслідування корупціонерів або блокування справ за наказом згори.
Раніше антикорупційні органи утворювали окрему вертикаль. Зокрема вони не підпорядковувалися Генпрокурору, якого призначає Президент. Для того, щоб призначення керівників спеціалізованої антикорупційної інфраструктури не залежало від однієї людини чи одного органу влади, був розроблений механізм, коли керівника НАБУ призначає Кабмін за поданням конкурсної комісії, до якої входять українські та міжнародні експерти, а керівника САП за аналогічним принципом призначає Генпрокурор. Таким чином забезпечували незалежність цих органів.Тоді як кандидата на посаду Генпрокурора пропонує і за згодою Верховної Ради призначає Президент — без конкурсу та перевірки доброчесності.
Коментарі експертів
Микола Хавронюк, директор з наукового розвитку та керівник напряму «Протикорупція» Центру політико-правових реформ:
«В 2006 році Україна ратифікувала Конвенцію ООН проти корупції. Цей міжнародний документ, ратифікований переважною більшістю країн світу, передбачає, зокрема, необхідність забезпечення незалежності органів, що здійснюють запобігання та протидію корупції. З положень Конвенції випливає, що такі органи мають бути спеціалізованими, ефективними та автономними у своїй діяльності. На виконання Конвенції Україна створила відповідну антикорупційну інфраструктуру й забезпечила її незалежність.
Україна неодноразово підтверджувала свою відданість принципам боротьби з корупцією, зокрема в рамках зобов’язань, взятих у межах Угоди про асоціацію з ЄС та кандидатського статусу на вступ до Європейського Союзу. Всі країни в ЄС зобов’язані боротися з корупцією. З огляду на найвищий рівень сприйняття корупції серед країн Європи (за даними Transparency International), ефективність антикорупційної політики України має принципове значення для європейської спільноти.
У цьому контексті викликає серйозне занепокоєння ухвалений 22 липня Закон №4555-ІХ, який суттєво послаблює незалежність спеціалізованих антикорупційних органів, зводячи їхню процесуальну автономію до рівня звичайних слідчих структур.
Перш за все, він відкидає спеціалізовані антикорупційні органи до роботи в яких залучалися досвідчені і навчені люди, обрані через незалежні конкурсні процедури, в розряд звичайних. На думку Верховної Ради і Президента, ці органи стають непотрібні, й усі провадження щодо корупційних правопорушень збираються під дахом Генерального прокурора, який призначається політичним рішенням без конкурсних процедур, належної перевірки доброчесності чи незалежної професійної оцінки. В умовах, коли Генеральний прокурор не в змозі самостійно перевірити величезну кількість проваджень, виникає потреба в делегуванні цих функцій своєму найближчому оточенню. Це створює проблему невизначеності відповідальності, непрозорості процесів і загрозу втрати довіри до антикорупційної системи в цілому. Також суттєво обмежуються можливості громадськості та міжнародних партнерів контролювати належне дотримання принципу слідчої таємниці й законності процесів.
Таким чином, Закон №4555-ІХ може поставити під загрозу ті системні зусилля, які протягом останнього десятиліття формували антикорупційний фундамент України».
Павло Демчук, старший юридичний радник TI Ukraine:
«TI Ukraine негативно оцінює прийняття цього законопроєкту, адже він створює дуже серйозні загрози для підвалин функціонування антикорупційних органів. Зокрема ставить під загрозу їхню незалежність, яка раніше дозволяла розслідувати корупційні злочини незалежно від того, наскільки впливовим є посадовець. Без жодних запобіжників розслідування НАБУ та САП стають заручниками політично призначуваного Генерального прокурора, який може впливати на хід розслідування на власний розсуд поза зрозумілими правилами і з можливими свавільними рішеннями».
24 липня у Верховні Раді зареєстрували законопроєкт про відновлення незалежності НАБУ та САП. Його підписали 48 народних депутатів, переважно представники фракцій «Голос» та «Європейська солідарність» та деякі представники від «Батьківщини» та «Слуги народу». Також подати до Ради новий законопроєкт, який збереже всі норми, необхідні для незалежності антикорупційних інституцій, обіцяв Президент. На момент публікації випуску тексту законопроєкту від Президента немає, хоча сам документ вже зареєстровано у Верховній Раді.
Інформація про проєкт «Індекс реформ», перелік експертів Індексу та база даних оцінених нормативних актів доступні за посиланням.
Фото: depositphotos.com/ua
Застереження
Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
