Чому Україна отримала одиницю за відповідність європейському законодавству в галузі довкілля?

Чому Україна отримала одиницю за відповідність європейському законодавству в галузі довкілля?

Photo: ua.depositphotos.com / panaramka.ukr.net
20 Вересня 2023
FacebookTwitterTelegram
1778

Українське експертне середовище було дуже здивоване, коли в лютому 2023 року Україна отримала один бал із п’яти за відповідність європейському законодавству в галузі довкілля. Більшість була впевнена, що саме в цій галузі Україна просунулася досить далеко, зважаючи на кількість актів і законів, прийнятих після підписання Угоди про асоціацію з ЄС

Проте прочитавши зауваження Єврокомісії (ЄК), можна побачити, що невідповідність стосується скоріше не кількості неухвалених актів, а таких крос-секторальних питань, як екологічна оцінка і екологічна відповідальність/зобов’язання: «… legislation on environmental impact assessments and on strategic environmental assessment… needs addressing procedural irregularities and uneven enforcement. The Directive on environment liability should be transposed» («Законодавство про оцінку впливу на довкілля та про стратегічну екологічну оцінку потребує вирішення процедурних неузгодженостей та проблем нерівномірного застосування. Директива про екологічну відповідальність має бути прямо перенесена в українське законодавство»).

Україна не вперше стикається з критикою невідповідності застосовуваних нею інструментів екологічного врядування. Ще на Київській конференції міністрів довкілля в 2003 році Марго Волстрьом (Margot Wallström), яка була тоді Єврокомісаром з довкілля, а тепер очолює разом із Головою Офісу Президента України Андрієм Єрмаком міжнародну робочу групу з екологічних наслідків війни (International Working Group on the Environmental Consequences of War), зазначила, що в регіоні Східної Європи Міністерства довкілля, як правило, беруть на себе лише функцію контролю, але не функцію врядування природними ресурсами на користь суспільства, та використовують економічні інструменти  для отримання доходу, а не для зміни поведінки людей (див. Environmental management in Eastern Europe, Caucasus and Central Asia, 2005).

А в кулуарах українським посадовцям прямо казали: поки Уряд не впровадить західні принципи екологічного врядування і європейські методи екологічної оцінки та не визнає відповідальності за попереднє забруднення  – не буде ані інвестицій, ані компенсації коштів на відновлення довкілля, будуть лише розмови про гроші. 

Україна формально адаптувала своє законодавство до Директиви ЄС про оцінку впливу на довкілля (ОВД) та Директиви про стратегічну екологічну оцінку (СЕО), але, як можна бачити з критики ЄС, імплементація європейської екологічної оцінки залишає бажати кращого.

А от щодо екологічної відповідальності/зобов’язань, Україна відкинула Директиву 2004/35/ЄС «Про екологічну відповідальність», що визначає відповідальність за ліквідацію наслідків завданої довкіллю шкоди, та залишилась на «радянських» позиціях: екологічна відповідальність – це виключно відповідальність за порушення екологічного законодавства, обов’язком держави є лише попередження забруднення довкілля, а не виправлення вже заподіяної шкоди. Докладно ці відмінності пояснені в таблиці 1.

Таблиця 1. Відмінності між українським та європейським визначенням екологічної відповідальності та шкоди для довкілля

Українське розуміння: Європейське визначення:
Екологічна відповідальність – це кримінальне порушення екологічного законодавства Екологічна відповідальність застосовується до екологічної шкоди та ризику її заподіяння в результаті діяльності, якщо можна встановити причинно-наслідковий зв’язок між шкодою та відповідною діяльністю.
Екологічна шкода визначається через штрафи за загрози: неотримані екоподатки, ренту, несанкціоноване користування природними ресурсами. Екологічна шкода визначається через негативні вимірні зміни природного ресурсу або порушення пов’язаної з природними ресурсами послуги, що можуть відбутися безпосереднім або опосередкованим чином.
Екологічна відповідальність  (зобов’язання) за відновлення – відсутня, Уряд відповідає лише за попередження забруднення. Зобов’язання (liability) екологічного відновлення – це особливий вид умовних зобов’язань, що випливають з державних і місцевих екологічних норм або міжнародних договорів, пов’язаних із забрудненням ґрунту, донних відкладів, підземних і поверхневих вод.

Як обгрунтування відмови запроваджувати Директиву 2004/35/ЄС, експерти Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля) пояснювали [2], що згідно з Конституцією України лише «забезпечення екологічної безпеки … є обов’язком держави». А «екологічна безпека – це такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров’я людей» (Закон про охорону навколишнього природного середовища, 1991 рік).

Перед оприлюдненням згаданих вище зауважень ЄК українські урядовці дуже чітко показали таке обмежене розуміння обов’язків держави на Конференції сторін РКЗК ООН (COP 27), де Міндовкілля запропонувало, щоби левова частка фінансування Національного плану післявоєнного «зеленого» відновлення України надходила за рахунок компенсації 1 трлн грн екологічної шкоди, розрахованої як величина екоподатку на несанкціоновані викиди агресора у повітря.

Україна традиційно зацікавлена у запуску вуглецевих ринків ще з часів Кіотського протоколу і тепер також, очевидно, сподівалася отримати фінансування для «зеленого відновлення» за рахунок продажу квот на викиди (дивись дискусію в  Від Лугано до Лондона через Дублін). Проте розраховувати на фінансування післявоєнного відновлення України через торгівлю квотами на викиди, очевидно, не варто. Вуглецевий ринок, створений відповідно до Паризьких угод, досі не функціонує, а технічні правила його роботи все ще обговорюються. І хоча український заклик до оцінки екологічних збитків від  російської агресії на основі величини викидів привернув увагу всього світу, проте не отримав великої підтримки. Загальну реакцію СОР27 можна підсумувати словами Президента Франції: «Ми не будемо жертвувати кліматичними цілями через війну в Україні». Тобто надходження від податку на викиди будуть спрямовані на відмову від викопного палива, а не на відновлення довкілля в Україні.

Залучені до оцінки екологічної шкоди експерти неодноразово вказували експертам Міндовкілля, що за намагання оцінити шкоду довкіллю на основі монетизації загроз, а не вимірної оцінки змін стану і впливу на довкілля, Україна має шанс отримати лише брязкіт грошей, як у притчі про ходжу Насреддіна, який заплатив духанщику за споживання запаху плова брязкотом своїх монет. 

Водночас, як показано в статті Як правильно рахувати екологічні збитки України від війни?, $50 млрд шкоди, що були розраховані Міндовкілля на основі монетизації загроз, можуть бути легко нараховані використовуючи західні методи оцінки коштів реабілітації щонайменше 100 000 гектарів порушених екосистем та коштів відновлення сотень територій, еквівалентних об’єктам американського «Суперфонду» (місць захоронення промислових небезпечних відходів, які впливають на здоров’я людей, що регулюються законом CERCLA від 1980 року), у багатьох містах та мікрорайонах, де були розташовані промислові майданчики.

Аналіз прогалин в екологічній оцінці шкоди довкіллю від агресії РФ

Методика екологічної оцінки шкоди довкіллю від агресії РФ була затверджена Міндовкілля в 2022 році: методика для атмосферного повітря, для водних ресурсів, для ґрунтів, для лісового фонду, для Азовського та Чорного морів, для надр, для територій та об’єктів природно-заповідного фонду.  

Усвідомлення невідповідностей між українським та міжнародним підходами призвели до того, що Держекоінспекція України (ДЕІ) та Комітет Верховної Ради України з питань екологічної політики та природокористування спільно з Міндовкілля звернулися до Програми підтримки України (ППУ) ОБСЄ з проханням надати допомогу в проведенні належної оцінки впливу на довкілля. ДЕІ та згаданий Комітет ВР створили Експертну робочу групу (ЕРГ) з метою розробки оновлених методик оцінки впливу на довкілля на основі найкращих міжнародних практик.

Експерти ЕРГ, ознайомились із роботою єдиної відомої успішної Компенсаційної комісії (КК) ООН, що була створена в 1991 році для розгляду претензій і виплату компенсацій за збитки і шкоду, завдані внаслідок незаконного вторгнення Іраку і окупації Кувейту. Вони прийшли до висновку про безперспективність отримання Україною компенсації екологічної шкоди на підставі зазначених вище методик монетизації загроз довкіллю України. 

Це пов’язано з тим, що шкода довкіллю в згаданих вище українських методиках здебільшого оцінюється на основі національних штрафів за загрози довкіллю: несанкціоновані викиди і скиди, неотримані податки і рента, несанкціоноване користування природними ресурсами тощо. Проте ККООН оперувала не загрозами довкіллю, а:  

  • оцінювала екологічну шкоду на основі вимірюваних змін стану довкілля та величини негативного впливу на нього,
  • визначала екологічну шкоду як «спостережувану або вимірювану негативну зміну в природному ресурсі або погіршення якості послуг природних ресурсів», і 
  • приймала претензії на матеріальну компенсацію лише за «дії, спрямовані на повернення порушених природних ресурсів або послуг до їхнього базового стану». 

Претензії на компенсацію національних штрафів за загрози довкіллю ККООН взагалі не приймала.

ЕРГ дійшла висновку, що головна причина неадекватності схвалених в 2022 році методик, як я зазначав вище, полягає у принципово різному розумінні в Україні і в ЄС понять «екологічна шкода», «екологічна відповідальність» і «екологічна відповідальність (зобов’язання) за відновлення» (див. таблицю 1). 

Під час нещодавнього обговорення в рамках створеної Міндовкілля Робочої групи й постатейного аналізу відповідності українського законодавства екологічному acquis деякі юристи Міндовкілля знову заявили, що єдино можлива в Україні «екологічна відповідальність» – це відповідальність за порушення екологічного законодавства. Зрештою, під тиском аргументів зі згаданого вище звіту ЄК,  експерти Міндовкілля погодилися на транспозицію «екологічної відповідальності». Проте вони відмовилися від транспозиції «екологічної відповідальності (зобов’язання) за відновлення», як і від визнання води спадщиною та від зобов’язань відновлювати екологічний стан вод до «доброго» стану згідно з  Водною Рамковою Директивою ЄС (таблиця 2).

Таблиця 2. Відмінності українського та європейського визначення води

Українське визначення: Європейське визначення:
Усі води є національним надбанням Українського народу, однією з природних основ його економічного розвитку і соціального добробуту. Вода – це не комерційний продукт, як будь-який інший, а скоріше спадщина, яку потрібно охороняти, захищати і ставитися до неї як до такої.

В чому причина такого упередженого ставлення до «екологічної відповідальності»? В українському експертному середовищі давно йде дискусія на цю тему [3]. Автор вважає, що таке ставлення пов’язане із застарілим радянським дихотомічним розумінням «екологічної безпеки» як відсутності небезпеки. Проблема в тому, що введена в закон дихотомія безпека-небезпека призводить до розуміння «екологічної відповідальності» виключно як порушення екологічного законодавства та визначення «екологічної шкоди» через штрафи за порушення цього законодавства. При цьому держава не відповідає за відновлення довкілля, а лише штрафує за завдання йому шкоди.

А це, в свою чергу, призводить до гальмування заміни в Україні радянської екологічної «експертизи» на європейську оцінку впливу на довкілля (ОВД) та стратегічну екологічну оцінку (СЕО), що було спеціально відзначено в згаданому звіті Єврокомісії (таблиця 3).

Таблиця 3. Відмінність між українським та європейським визначеннями оцінки впливу на довкілля та екологічної безпеки 

Українське визначення: Європейське визначення:
Оцінка впливу на довкілля (ОВД) – це (дихотомічна) процедура врахування (або неврахування) висновку з ОВД у рішенні про провадження планованої діяльності ОВД – це процес включення мотивованого висновку компетентного органу до будь-яких рішень
Безпека – це відсутність ризиків (Кодекс цивільного захисту) Безпека – це скорочення ризиків до соціально прийнятного рівня (Сендайська платформа)
Ризик – це вірогідність негативних наслідків (ефектів) (ДБН) Ризик – це ефект (наслідок) невизначеності (effect of uncertainty, ISO)

Невідповідність українських визначень ОВД та СЕО випливає з того, що екологічна оцінка фактично залишилася в Україні дихотомічною радянською «експертизою», що передбачала тільки два варіанти відповіді – безпечно або небезпечно – і не передбачала можливості будь якої вимірюваною екологічної оцінки наслідків впливу на довкілля. В теорії ігор це називається «грою з нульовою сумою».  

Під час оновлення Екологічної стратегії у 2019 році дихотомічна ціль «Забезпечення екологічної безпеки» була замінена на «Зменшення екологічних ризиків», але ситуація з дихотомічною екологічною оцінкою до цього часу практично не змінилася. Всі проєкти із запровадження сучасного розуміння ризиків (див., наприклад, UNDP Disaster Risk Reduction project) видимих результатів не дали. 

В результаті українські урядовці досі налаштовані на радянську екологічну «експертизу» і контроль за загрозами – порушенням екологічного законодавства, кількістю перевищень дозволів на скиди/викиди, кількістю штрафів за порушення законодавства, а не на вимірювання та моніторинг змін стану довкілля чи впливу на нього. Тому і Міндовкілля традиційно оцінює шкоду довкіллю за кількістю перевищень дозволів на скиди/викиди або за кількістю штрафів за порушення. Тому і ДЕІ, за дорученням Міндовкілля, збирає для сайту «Екозагроза» лише факти кримінальних порушень для кримінальних судів про екоцид та матеріали для стягнення штрафів за тиск (Pressure) на довкілля. Але не дані про зміни стану (State) довкілля чи впливу (Impact) на довкілля відповідно до схеми Європейського Екологічного Агентства (дивись Посібник):

D (Рушійна сила) → P (тиск) → S (Стан) → I (Вплив) → R (Реакція суспільства)

Орієнтація лише на пошук порушників законодавства, а не на компенсацію порушником коштів на відновлення порушеного ним довкілля,  призвела до вкрай обмеженої здатності ДЕІ стягувати кошти за шкоду, їх зазвичай не вистачає навіть на зарплату самої ДЕІ. Проте в мирні часи це нікого не хвилювало. ДЕІ, Міндовкілля та екологічний бюджет держави існували за якісь інші гроші, питання відновлення довкілля за рахунок національних забруднювачів не стояло, екоподаток виконував суто фіскальну роль.

З початком агресії РФ з’явилося цілком справедливе бажання покарати агресора за несанкціоноване використання і забруднення українського довкілля. Та й за які гроші відновлювати довкілля по війні? Міндовкілля затверджує для цього введення спеціальних воєнних коефіцієнтів у згадані вище методики розрахунку екологічної шкоди, які дозволяють, наприклад, нарахувати у 2022 воєнному році 1 трлн грн за забруднення повітря, що в 250 (!) разів перевищує всі нарахування за забруднення в «мирному» 2021 році.

Проте для отримання нарахованого відшкодування його ще треба довести в суді. Навіть з «мирною» методикою оцінки екологічної шкоди це у ДЕІ не дуже виходило, вдавалося стягувати не більше 3% від нарахованих збитків. З воєнними коефіцієнтами значенням в кілька сотень це буде ще складніше зробити. Навіть на національному рівні, коли держава сама собі нараховує компенсацію. 

На міжнародному рівні отримати відшкодування екологічних збитків від агресії за допомогою методик Міндовкілля буде ще складніше. По-перше, такі воєнні коефіціенти напевне визнані не будуть. По-друге, як свідчать колишні співробітники ККООН, претензії на компенсацію за національні штрафи ККООН взагалі відхиляла!

Основні висновки Експертної робочої групи

Матеріальна компенсація за «екоцид» у жодних кримінальних судах не передбачена. 

Для отримання Україною компенсації екологічної шкоди від агресії РФ потрібно створення при майбутньому трибуналі Компенсаційної комісії на кшталт Комісії ООН, створеної в 1991 році для розгляду претензій і виплати компенсацій за збитки і шкоду, завдані внаслідок незаконного вторгнення Іраку і окупації Кувейту.

Претензії на компенсацію, складені на основі національних штрафів за порушення екологічного законодавства, завжди відхилялися.

Для успішного отримання компенсації за екологічну шкоду українська «екологічна оцінка» через загрози і штрафи за порушення законодавства має бути замінена на «витратно-відновлювальну екологічну оцінку природних ресурсів». Затверджені Міндовкілля у 2022 році методики, що обраховують екологічну шкоду на основі загроз і штрафів за неотримані податки, ренту та несанкціоноване використання природних ресурсів, потрібно замінити на такі, що визначатимуть екологічною шкодою «спостережувану або вимірювану негативну зміну в природному ресурсі або погіршення якості послуг природних ресурсів» і висуватимуть претензії на матеріальну компенсацію лише за «дії, спрямовані на повернення порушених природних ресурсів або екосистемних послуг до їх базового стану до агресії».

Для врахування зауважень ЄК щодо невідповідності екологічному acquis слід визнати невідповідність української дихотомічної «екологічної оцінки», невідповідність відсутності зобов’язань відновлення довкілля та невідповідність визнання води виключно комерційним продуктом. 

До цих зауважень все одно доведеться повернутися в разі початку реальної дискусії про вступ до ЄС.

Для розробки методики «екологічної оцінки» і «екологічної шкоди», що буде визнана міжнародними судами, потрібне безпосереднє законодавче визначення понять «екологічна шкода»,  «екологічна відповідальність» і «екологічна відповідальність (зобов’язання) за відновлення».
З цією метою необхідно терміново транспонувати (тобто дослівно перенести в українське законодавство) Директиву 2004/35/ЄС «Про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію наслідків завданої довкіллю шкоди» та повністю ухвалити невизнані досі відповідні положення Водної Рамкової Директиви ЄС, Паводкової Директиви, ОВД Директиви, СЕО Директиви, Сендайських рамок зі зменшення небезпеки лих, а також внести необхідні зміни у відповідні закони і підзаконні акти: Закон про охорону навколишнього природного середовища, Закони про ОВД та СЕО, Кодекс цивільного захисту, Державні будівельні норми щодо ОВНС тощо.

Державний екологічний моніторинг і Державна екологічна інспекція мають бути переорієнтовані з фіксації порушень законодавства і загроз впливу на довкілля на моніторинг і оцінку вимірних змін природного ресурсу та доведення причинно-наслідкового зв’язку цих змін з агресією РФ

Базу даних Міндовкілля «Екозагроза» потрібно доповнити базою даних (clearing house) «Екошкода» з матеріалами, що можуть бути надані в майбутню Компенсаційну комісію як прийнятні докази. 

Оскільки моніторинг у зоні бойових дій часто неможливий, значну частину моніторингу варто проводити опосередковано за допомогою супутникових систем моніторингу. 

Найважливіше те, що ці супутникові системи можуть надавати порівняння стану довкілля «до, під час та після» війни, без чого не можна доказовим чином провести оцінку завданої шкоди. Ці супутникові системи, разом із розвинутими українськими технологіями ГІС, стануть безцінними активами для підсумкової оцінки екологічних збитків та репарацій. Особливо зважаючи на брак людського потенціалу та обладнання для проведення широкомасштабного «традиційного» моніторингу, що охоплюватиме всю зону воєнних дій.

[1] Робота частково профінансована через контракт ОБСЄ SSA No 085/2023

[2] Автор працював радником Єврокомісії під час підготовки п’ятої пан’європейської конференції “Довкілля для Європи”, яка відбулася у Києві у 2003 році.

[3] Див., наприклад, статтю автора Яких світоглядних змін потребує стійке до зміни клімату відновлення довкілля України?, ці питання підіймалися на слуханнях «Вплив воєнних дій на довкілля в Україні та його відновлення до природного стану» в Екологічному комітеті Верховної Ради України

Автори
  • Андрій Демиденко, старший науковий співробітник Відділення математичного моделювання довкілля Інституту проблем математичних машин і систем НАН України

Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний