Допомога на потреби повоєнної відбудови та місцеві органи влади в Україні

Допомога на потреби повоєнної відбудови та місцеві органи влади в Україні

Photo: ua.depositphotos.com / davincidig
23 Травня 2023
FacebookTwitterTelegram
1316

Російське вторгнення спричинило величезні руйнування в Україні, і повоєнне відновлення коштуватиме дорого. Перемога свободи в Україні повинна слугувати прикладом для кращого світу, але ця перемога буде неповною доти, поки збитки, яких завдали російські війська, не буде відшкодовано.

Надії на більш мирний світ залежать від дотримання основного принципу, згідно з яким міжнародна військова агресія не може бути успішною. Основною метою путіна в цій війні було перешкодити Україні стати позитивним прикладом успішного демократичного розвитку, який міг би надихнути людей у росії повстати проти його власного корумпованого автократичного правління. Він все ще міг би досягти цієї мети, навіть після поразки своїх збройних сил, якби спустошення від його війни залишило постійну спадщину страждань в Україні. Таким чином, щедрі пропозиції допомоги у відновленні з боку США і Європи будуть доречними та відповідатимуть широким глобальним інтересам як донорів, так і одержувачів цієї допомоги.

Звичайно можна стверджувати, що росіяни мають моральне зобов’язання виплатити репарації за руйнування, завдані їхніми військами, але спроба змусити росію виплатити величезну суму репарацій може бути дуже небезпечною. Спроби домогтися репарацій від Німеччини після Першої світової війни зрештою отруїли післявоєнну німецьку політику, підготувавши основу для піднесення войовничого режиму, що розв’язав Другу світову війну, яка обійшлася ще дорожче, ніж Перша. Цей прецедент міг би бути аргументом проти спроб змусити росію заплатити після війни більше, ніж вартість її іноземних активів, які вже були конфісковані.

Однак, витрати на відбудову України становитимуть лише малу частину того, що США і їхні європейські союзники очікують витратити на оборону і безпеку протягом наступних кількох років. Допомогу у відбудові можна вважати хорошою інвестицією за стандартами, які ми використовуємо для оцінки оборонних бюджетів, тому що успішна відбудова в Україні стане сильним позитивним прецедентом для заохочення більш мирного міжнародного порядку. Але кошти, виділені як допомога, повинні витрачатись ефективно.

Основним уроком Плану Маршалла щодо повоєнної відбудови Європи в 1948 році було те, що іноземна допомога з відбудови може бути набагато ефективнішою, коли вона сприяє просуванню реформ, які будуть основоположними для успішного майбутнього розвитку (Price, 1955) [1]. Реформи, які є життєво важливими для майбутнього розвитку України, включають зміцнення зв’язків із ЄС і підвищення здатності місцевих органів влади служити своїм громадам.

Перше з цих міркувань було мотивом для недавньої рекомендації про те, що вся іноземна допомога з відбудови повинна координуватись і контролюватись агентством ЄС (Gorodnichenko et al. 2022) [2]. Тобто навіть допомога з відбудови від США має надходити через агентство ЄС, тому що урядовці в Україні можуть отримати вигоду з досвіду роботи з податковими правилами і стандартами ЄС, ураховуючи те, що тісна інтеграція з ЄС буде життєво важливою для майбутнього процвітання України.

Роботи з відновлення мають проводитися під керівництвом посадових осіб суверенного демократичного Уряду України. Але донори мають визнати, що в 2022 році народ України боровся за захист системи правління, яка включає відповідальних посадових осіб, які обираються на місцевому рівні, а також всенародно обраних посадових осіб центрального уряду.

Нинішня система місцевих органів влади є результатом реформ із децентралізації, які були реалізовані в період з 2015 до 2020 року [3]. Одним із результатів цих реформ стало те, що у кожній частині України були обрані місцеві лідери, які мають реальну владу для організації своїх громад та підтримки місцевої оборони (Keudel and Huss, 2023). Дійсно, з моменту початку російського вторгнення в лютому 2022 року регулярно ЗМІ повідомляють про те, що мери очолюють опір своїх громад російським загарбникам. Але в 2014 році централізація влади в Україні в старому радянському стилі означала, що в деяких вразливих регіонах було важко знайти будь-яких надійних місцевих лідерів, які організували б свої громади для захисту державної влади на місцях навіть від невеликих груп повстанців, підтримуваних кремлем. Таким чином, надзвичайне зростання спроможності України протистояти російському вторгненню в період із 2014 до 2022 року багато в чому завдячує розширенню можливостей демократичних місцевих органів влади. Як зауважили Brik and Murtazashvili (2022), громадяни згуртувалися не лише на підтримку Президента Зеленського в Києві, а й для захисту своїх обраних на місцях мерів та громадських рад.

Щоб підтримати й розвинути ці місцеві органи влади в Україні, ми можемо запропонувати, щоб значна частка іноземної допомоги на відбудову була виділена для використання місцевими органами влади. Тобто в той час як більшою частиною (можливо, двома третинами) іноземної допомоги мають розпоряджатися посадові особи Уряду України, значна частина (можливо, одна третина) має бути закладена в бюджет для розподілу місцевими радами з відбудови, які складаються з місцевих виборних посадових осіб. У кожному районі України працівник Європейського агентства з допомоги міг би співпрацювати з місцевими мерами та іншими посадовими особами, обраними на місцевому рівні, щоб допомогти їм розробити і реалізувати план розподілу частки, що належить їхньому району, із суми іноземної допомоги, спрямованої на місцевий рівень. Таким чином, процес відбудови інфраструктури України може також сприяти розвитку спроможності місцевих органів влади обслуговувати свої громади, що життєво важливо для успішного демократичного розвитку України.

Розміщення координаторів іноземної допомоги в місцевих офісах по всій Україні також може допомогти покращити моніторинг того, як використовуються кошти. Наприклад, якщо проєкт, що реалізується на національному рівні, не приніс обіцяних вигод на місцях, координатори іноземної допомоги могли б почути про проблему від мера громади, якої це стосується. І навпаки, використання коштів допомоги місцевими органами влади має контролюватися відповідними установами Уряду. Таким чином, активна взаємодія з українськими посадовими особами як на місцевому, так і на національному рівнях, може допомогти агентству з іноземної допомоги виявити проблеми з використанням коштів посадовими особами будь-якого рівня.

Є й інші важливі причини рекомендувати деяку децентралізацію повноважень щодо іноземної допомоги Україні. Витрати на повоєнне відновлення можуть у три-п’ять разів перевищити ВВП України 2021 року, і тому буде потрібна іноземна допомога в масштабах, що значно перевищують довоєнні державні витрати в Україні. Ми можемо сподіватися, що добре продумана система фінансового нагляду з боку незалежних агентств з України та країн-донорів зможе звести до мінімуму корупційне присвоєння цих коштів; але навіть за найкращого фінансового контролю підрядники, які нестимуть відповідальність за управління проєктами відновлення, потенційно отримають великі прибутки. Якщо ці прибутки будуть сконцентровані серед невеликої групи бізнесменів, що мають зв’язки з вищим керівництвом країни, то результатом може стати створення нового класу олігархів, які домінуватимуть в Україні протягом довгих років. Децентралізація деяких повноважень щодо іноземної допомоги у відновленні може допомогти розподілити прибуток від відбудови серед більш широкого кола бізнесменів по всій Україні. Тобто, якщо не можна перешкодити урядовцям передавати вигідні контракти своїм друзям і приятелям, розподіл прибутку від відбудови серед тисячі бізнесменів, що мають зв’язки в місцевих меріях, може бути кращим рішенням, ніж зосередження всього цього прибутку в кишенях кількох бізнесменів, що мають зв’язки в Адміністрації Президента [4].

Успіх України в опорі широкомасштабному російському вторгненню в 2022 році був заснований на впевненості її громадян у здатності незалежної України забезпечити їм краще майбутнє, і реформи зі створення відповідальних місцевих органів влади були одним із ключових факторів, що сприяли цій впевненості. Після війни міжнародне співтовариство має щедро підтримати розвиток незалежної демократичної України, яка може вибудовувати мирні і взаємовигідні відносини з усіма своїми сусідами. Насамперед повоєнне відновлення України має бути спрямоване на те, щоб виправдати надії її людей на краще майбутнє, заради якого вони так багато віддали.

[1] Див. також De Long and Eichengreen (1991)

[2] Див. також Becker et al. (2022).

[3] Докази покращення місцевих державних витрат внаслідок реформ децентралізації див. у роботі Harus and Nivyevskyi (2020).

[4] Це питання підняв Garton Ash (2023).

Список літератури

Becker, T, B Eichengreen, Y Gorodnichenko, S Guriev, S Johnson, T Mylovanov, K Rogoff, and B Weder di Mauro (2022), A Blueprint for the Reconstruction of Ukraine, CEPR Press.

Brik, T and J Murtazashvili (2022), “The Source of Ukraine’s Resilience: How Decentralized Governance Brought the Country Together“, Foreign Affairs, 28 June.

De Long, J D and B Eichengreen (1991), “The Marshall Plan: History’s Most Successful Structural Adjustment Program”, NBER Working Paper No. 3899.

Garton Ash, T (2023), “Ukraine in our future“, New York Review of Books, 23 February.

Gorodnichenko, Y, I Sologoub, and B Weder di Mauro (eds), Rebuilding Ukraine: Principles and Policies, CEPR Press.

Harus, A and O Nivyevskyi (2020), “In Unity There is Strength: The Effect of the Decentralization Reform on Local Budgets in Ukraine,” Vox Ukraine, 6 August.

Keudel, K and O Huss (2023), “National Security in Local Hands: How Local Authorities Contribute to Ukraine’s Resilience“, PONARS Eurasia Policy Memo 825, Georgetown University.

Myerson, R (2023), “Perspectives on Ukraine and the Russian invasion“, ECCO Insights, 18 January.

Price, H B (1955), The Marshall Plan and Its Meaning, Cornell University Press.

Ця публікація входить до збірки есе, створеної за ініціативи НБУ. У ній відомі економісти, політологи та історики – визнані світом експерти – на волонтерських засадах діляться своїми думками та аргументами про те, чому, допомагаючи Україні, ви допомагаєте всьому світу. Повну збірку есе можна прочитати за посиланням 

#допомогаУкраїні_допомогасвіту

Автори

Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний