Екологічна безпека: від дихотомії до управління ризиками

У попередніх публікаціях (1, 2, 3) ми піднімали питання про те, що сьогоднішні підходи українського уряду до оцінки завданих росіянами нашому довкіллю збитків не дозволять Україні отримати від країни-агресора компенсацію за відновлення екосистем. У світі погляди на екологічну безпеку змінилися, тому Україні також варто змінювати свої підходи, щоб говорити «однією мовою» з міжнародними організаціями. У цій статті пояснюємо головні відмінності традиційного дихотомічного погляду на екологічну безпеку та сучасного підходу з управління ризиками для довкілля.

Зміна поглядів на безпеку на міжнародному рівні

На початку 2022 року про еволюцію поглядів на безпеку говорили на засіданні Міжурядової групи експертів зі зміни клімату (ІРСС), де обговорювалося Резюме для політиків 6-го звіту ІРСС Другої робочої групи з впливу, адаптації та вразливості до зміни клімату. Звичайно, найгучнішим виступом був наш виступ 24 лютого із заявою про неможливість продовження участі делегації України у засіданнях через повномасштабне вторгнення РФ, яка змогла побудувати свою військову машину через залежність людства від викопних палив. Таким чином на високому міжнародному рівні була вперше пов’язана причина зміни клімату із енергетичним шантажем РФ. Україну підтримали всі делегації. Навіть російська делегація, яка сказала, що їй соромно за неспровоковану агресію своєї країни.

Але наша делегація висунула й інші поправки, які були підтримані делегаціями Китаю, США, ЄС та включені в текст Резюме для політиків. Так, ми запропонували замінити формулювання “водна небезпека” (water insecurity) на “знижена водна безпека” (reduced water security). Ми стверджували, що не можна писати в Резюме для політиків про дихотомію безпека/небезпека, бо тоді у політиків може скластися враження, що безпека – це просто відсутність небезпеки. І тому їм буде дуже важко осягнути головні меседжі шостого звіту, написані повністю мовою управління ризиками:

«Поняття ризику забезпечує основу для розуміння все більш серйозних, взаємопов’язаних і часто незворотних наслідків зміни клімату для екосистем, біорізноманіття та людських систем, а також того, як найкраще зменшити негативні наслідки для нинішнього і майбутніх поколінь. У контексті зміни клімату ризик може виникати через динамічну взаємодію між пов’язаними зі зміною клімату небезпеками (загрозами) та експозицією і вразливістю людських та екологічних систем, що зазнають впливу».

Головний висновок Резюме для політиків 6-го звіту ІРСС (рис. 1) – це те, що:

• «Сьогоднішні шляхи розвитку в поєднанні зі спостережуваними наслідками зміни клімату ведуть швидше від сталого розвитку, ніж до нього.
• Пом’якшення відіграє ключову роль у зниженні небезпеки/загрози зміни клімату.
• Адаптація відіграє ключову роль у зниженні впливу та вразливості до зміни клімату. 
• Тільки одночасне зниження викидів і адаптація може забезпечити сталий розвиток для всіх.
• Стійкий до зміни клімату розвиток — це процес впровадження варіантів пом’якшення наслідків за рахунок зниження викидів парникових газів і адаптації для підтримки сталого розвитку для всіх.
• Вікно можливостей для розвитку, стійкого до зміни клімату, швидко звужується».

 Усвідомлення та розуміння цього висновку 6-го звіту ІРСС неможливе без відмови  від застарілого розуміння безпеки як відсутності ризиків. 

Як наше законодавство визначає безпеку та чому це проблема?

Кодекс цивільного захисту визначає, що безпека – це відсутність ризиків. Закон “Про охорону навколишнього природного середовища” досі містить “радянські” дихотомічні визначення екологічної безпеки:

• «Екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров’я людей»;
• «Екологічна безпека забезпечується контролем відхилень від гранично допустимих нормативів забруднень навколишнього природного середовища».
• «Ціль Оцінки впливу на навколишнє середовище – неперевищення впливів на навколишнє середовище щодо показників, нормованих і лімітованих на момент проектування об’єкта (гранично допустимі концентрації (ГДК), ліміти та ін.)».

Таке розуміння екологічної безпеки як відсутності ризиків небезпеки виникло з історичного розуміння державної безпеки як відсутності загрози від іншої держави. Проте ІРСС в процесі усвідомлення причин і наслідків глобальних змін клімату дійшла до розуміння безпеки не як стану, а як процесу, не як відсутності ризиків, а як процесу скорочення ризиків до соціально прийнятного рівня.

В чому відмінності цих підходів? По-перше, при дихотомічному підході метою екологічної політики є забезпечення дотримання норм і стандартів, а безпека при цьому розуміється як відсутність будь-яких ризиків небезпеки. При цьому відповідність стандартам вимірюється лише як бінарна змінна (відповідає/ не відповідає), без уточнення, наскільки значною є невідповідність стандартам. Таке спрощене вимірювання не дає уявлення про серйозність проблеми, а отже, ускладнює проведення екологічної політики. 

По-друге, дихотомія – це “гра з нульовою сумою” (тобто ситуація, в якій обов’язково є той, хто щось виграв, і той, хто стільки ж програв) між порушниками законодавства й інспекторами, які фіксують ці порушення. Управління на основі дотримання нормативів і стандартів дає можливість ловити порушників, але не дозволяє поліпшувати стан довкілля. Бо для поліпшення довкілля залишається “нуль”. Наприклад, в 2021 році Держекоінспекція нарахувала 4 млрд грн порушень, але змогла стягнути лише 100 млн грн, чого не вистачило навіть на її зарплату.

Нарешті, екологічні стандарти і нормативи традиційно встановлюються на рівні, який, принаймні в теорії, становить «нульовий ризик» для здоров’я людини. Адже вважається, що концентрації навіть трохи вище гранично допустимих становлять потенційний ризик для здоров’я. Проте якщо жоден рівень ризику не вважається прийнятним, то й жодні технічні чи економічні пріоритети не можуть бути встановлені, кількісний аналіз «витрати – вигоди» неможливий. А отже, жодні ефективні стратегії розвитку не можуть бути розроблені. 

Сучасне розуміння безпеки як управління ризиками

Натомість підхід Організації Економічного Співробітництва та Розвитку, заснований на оцінці ризику, визначає безпеку шляхом визначення прийнятних (рис. 2) рівнів ризиків з точки зору ймовірності їх настання та потенційних наслідків (економічних, екологічних, соціальних) і збалансування можливих втрат із очікуваними вигодами від покращення безпеки. Це і є аналіз «витрати-вигоди», який має допомогти забезпечити відповідність рівня ризику суспільним цінностям та пропорційність реакції суспільства величині ризику. Підхід, заснований на оцінці ризику, також дозволяє ідентифікувати ділянки високих ризиків, де управлінські заходи слід вживати перш за все. 

Ризик-орієнтований підхід створює додаткові можливості екологічного управління, адже зменшення кожного з множників ризику – як імовірності загрози, так і її впливу, до нуля – усуває ризик. Великий внесок в таке переосмислення безпеки і розуміння ризиків зробили звіти Міжурядової панелі зі зміни клімату (ІРСС). ІРСС запропонувала розглядати ризик як добуток трьох множників – загрози, вразливості та експозиції (рис. 3), оскільки це збільшує операційність управління ризиками.

Наприклад, для ризику природних та антропогенних катастроф ІРСС так визначає три множники ризику:

1. загроза – небезпека, стихійне лихо тощо (наприклад, ураган)
2. вразливість – те, наскільки значний вплив ця небезпека може справити на населення та середовище проживання людей (наприклад, неякісно збудовані будинки більше постраждають від урагану чи землетрусу)
3. експозиція – кількість людей чи інфраструктури у потенційній зоні природного лиха (наприклад, кількість будинків, розташованих у зоні ймовірного паводку).

Змінилося і визначення ризику в Міжнародній організації стандартів (ISO). Раніше ISO визначала, що Ризик – це імовірність негативних наслідків (ефектів) (і таке визначення зберігається у наших державних будівельних нормах). Тепер ISO вважає, що Ризик – це ефект (наслідок) невизначеності (effect of uncertainty). Отже, наше законодавство, зокрема будівельні норми, також варто переглянути.

Рух України до управління ризиками

Змінити формулювання в законодавстві, а головне, розуміння прийнятності ризиків розробниками політик, складно, оскільки ризик – це невизначеність та її наслідки, а для державної політики й ухвалення рішень бажана визначеність. У випадку глобальної зміни клімату особливо важливий аналіз, що зменшує розрив між науковою політикою та розумінням водної безпеки, оскільки люди відчуватимуть наслідки зміни клімату переважно через вплив на наявність та якість води – зокрема через паводки, посухи та погіршення екологічного стану вод.

Втім, дещо в цьому напрямку законодавці вже зробили.

Так, метою Екологічної стратегії, ухваленої парламентом 2019 року, є не “дотримання екологічних стандартів”, а підтримка сталого розвитку, а замість «забезпечення екологічної безпеки» Стратегія каже про скорочення екологічних ризиків. Проте ухвалення Стратегії – лише перший крок до сучасного розуміння безпеки і ризиків. Сучасне розуміння екологічного ризику має базуватися на розумінні причин природних загроз та способів зниження шкоди від природних небезпек для населення. 

Це розуміння полягає в тому, що 

1. не ризик сам по собі впливає на екосистеми чи населення, на них впливає негативна подія;
2. величину або ймовірність загрози можна зменшити скоротивши, наприклад,  викиди забруднюючих речовин або парникових газів;
3. вплив негативної події можна знизити за рахунок зниження вразливості та експозиції: наприклад, можна заборонити будівництво в зоні можливого затоплення, запровадити системи раннього попередження, жорсткі будівельні норми в сейсмонебезпечних зонах тощо. 

Щоб в Україні запрацювали оновлена Екологічна Стратегія та нова Стратегія екологічної безпеки та адаптації до зміни клімату на період до 2030 року, а також щоб у перспективі мати кошти на відновлення екосистем, зруйнованих внаслідок війни, потрібні перш за все світоглядні зміни екологічного законодавства.

Зокрема, треба законодавчо запровадити сучасне розуміння понять “екологічний (кліматичний) ризик“, “екологічна безпека”, “екологічна оцінка”, “екологічна шкода”, “екологічна відповідальність” і “екологічна відповідальність (зобов’язання) за відновлення” (див. Глосарій у [3] та у додатку).

З цією метою необхідно терміново транспонувати (тобто дослівно перенести в українське законодавство) Директиву 2004/35/ЄС “Про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію наслідків завданої довкіллю шкоди” та повністю ухвалити невизнані досі відповідні положення Водної Рамкової Директиви ЄС, Паводкової Директиви, ОВД Директиви, СЕО Директиви, Сендайських рамок зі зменшення небезпеки лих, а також внести необхідні зміни у відповідні закони і підзаконні акти: Закон про охорону навколишнього природного середовища, Закони про оцінку впливу на довкілля, про стратегічну екологічну оцінку, Кодекс цивільного захисту, Державні будівельні норми щодо ОВНС тощо.

Управління ризиками у сфері водної безпеки

Українські науковці послідовно просувають запровадження управління ризиками як в Україні, так і на міжнародному рівні. Зокрема, на початку 2022 року національна делегація до ІРСС намагалася (на жаль, наразі безуспішно) змінити погляди Міжурядової панелі зі зміни клімату на водну безпеку як на чисто соціальну категорію. Чинне визначення водної безпеки ІРСС звучить як «здатність населення забезпечувати постійний доступ до достатньої кількості води прийнятної якості для підтримки засобів до існування, добробуту людей і соціально-економічного розвитку, для забезпечення захисту від забруднення водою та катастроф, пов’язаних з водою, а також для збереження екосистем в кліматі миру та політичної стабільності». Тобто це визначення описує лише соціальний аспект проблеми – “здатність населення забезпечити доступ до води”. Проте визначення безпеки як скорочення ризиків до соціально прийнятного рівня набагато екологічніше.

Тому ми пропонуємо доповнити формулювання ІРСС стосовно водної безпеки визначенням зі щойно затвердженої Водної Стратегії України:

Водна безпека – це дотримання прийнятних рівнів чотирьох водних ризиків:

• Ризику надлишку води (зокрема паводків і повеней): переповнення нормальних меж водної системи (природної чи побудованої) або руйнівне накопичення води на ділянках, які зазвичай не занурені у воду,
• Ризику нестачі води (зокрема посухи): відсутність достатньої кількості води для задоволення попиту (як у коротко-, так і в довгостроковій перспективі) для корисного використання усіма водокористувачами (домогосподарствами, підприємствами та навколишнім середовищем),
• Ризику неадекватної якості води: відсутність води належної якості для певного призначення чи використання,
• Ризику підриву стійкості прісноводних систем: перевищення опірної здатності поверхневих та підземних водних об’єктів та їхньої взаємодії; можливо завдаючи незворотної шкоди гідравлічним та біологічним функціям системи.

Таке визначення краще формує уявлення про те, які заходи для підвищення водної безпеки мають здійснювати політики поруч із накладанням штрафів за порушення екологічного законодавства, які великого значення для скорочення екологічних ризиків та відновлення довкілля не мають. 

Додаток

Термінологія Глосарію ІРСС, яку варто запровадити в Україні – зокрема включити її до Стратегії адаптації до зміни клімату.

Адаптація – процес пристосування до фактичної або очікуваної зміни клімату та її наслідків.	Adaptation – the process of adjustment to actual or expected climate and its effects.
Системи раннього попередження – сукупність технічних, фінансових та інституційних можливостей, необхідних для своєчасного формування та розповсюдження значущої попереджувальної інформації, щоб дати можливість особам, громадам та організаціям, яким загрожує небезпека, підготуватися до оперативних та належних дій, щоб зменшити ймовірність шкоди чи втрати.	Early warning systems (EWS) The set of technical and institutional capacities to forecast, predict and communicate timely and meaningful warning information to enable individuals, communities, managed ecosystems and organisations threatened by a hazard to prepare to act promptly and appropriately to reduce the possibility of harm or loss.
Експозиція – присутність людей; засобів до існування; видів; екосистем, послуг та ресурсів; інфраструктури; або економічних, соціальних чи культурних цінностей в місцях, на які може негативно вплинути зміна клімату.	Exposure. The presence of people; livelihoods; species or ecosystems; environmental functions, services, and resources; infrastructure; or economic, social, or cultural assets in places and settings that could be adversely affected.
Врядування – Структури, процеси та дії, за допомогою яких приватні та державні суб’єкти взаємодіють для досягнення суспільних цілей. Це включає в себе офіційні та неформальні інституції та пов’язані з ними норми, правила, закони та процедури прийняття рішень, управління, реалізації та моніторингу політики та заходів у будь-якому географічному чи політичному масштабі, від глобального на місцевий.	Governance. The structures, processes and actions through which private and public actors interact to address societal goals. This includes formal and informal institutions and the associated norms, rules, laws and procedures for deciding, managing, implementing and monitoring policies and measures at any geographic or political scale, from global to local.
Кліматичне врядування – Структури, процеси та дії, за допомогою яких приватні та державні суб’єкти намагаються пом’якшити наслідки зміни клімату та адаптуватися до них.	Climate governance. The structures, processes and actions through which private and public actors seek to mitigate and adapt to climate change.
Небезпека/загроза – потенційне виникнення природної або спричиненої людиною фізичної події або тенденції, яка може спричинити втрату життя, травму чи інші наслідки для здоров’я, а також пошкодження та втрату майна, інфраструктури, засобів до існування, надання послуг екосистем та екологічних ресурсів.	Hazard. The potential occurrence of a natural or human-induced physical event or trend that may cause loss of life, injury or other health impacts, as well as damage and loss to property, infrastructure, livelihoods, service provision, ecosystems and environmental resources.
Вплив (наслідки, результати) – Наслідки реалізованих ризиків для природних і людських систем, де ризики є результатом взаємодії пов’язаних з кліматом небезпек (включаючи екстремальні погодні/кліматичні явища), експозиції та вразливості. Під впливом зазвичай розуміють вплив на життя, засоби до існування, здоров’я і благополуччя, екосистеми і види, економічні, соціальні та культурні активи, послуги (включаючи екосистемні послуги) та інфраструктуру. Впливи можуть називатися наслідками або результатами і можуть бути негативними або позитивними.	Impacts. The consequences of realised risks on natural and human systems, where risks result from the interactions of climate-related hazards (including extreme weather/climate events), exposure, and vulnerability. Impacts generally refer to effects on lives, livelihoods, health and well-being, ecosystems and species, economic, social and cultural assets, services (including ecosystem services) and infrastructure. Impacts may be referred to as consequences or outcomes and can be adverse or beneficial.
Пом’якшення (зміни клімату) – втручання людини з метою зменшення викидів або посилення поглиначів парникових газів.	Mitigation (of climate change). A human intervention to reduce emissions or enhance the sinks of greenhouse gases.
Стійкість (опірність) – Потенціал взаємопов’язаних соціальних, економічних та екологічних систем впоратися з небезпечною подією, тенденцією або порушенням, реагуючи або реорганізуючись таким чином, щоб зберегти основну функцію, ідентичність та структуру.	Resilience. The capacity of interconnected social, economic and ecological systems to cope with a hazardous event, trend or disturbance, responding or reorganising in ways that maintain their essential function, identity and structure
Ризик. Можливість несприятливих наслідків для людських або екологічних систем, визнаючи різноманітність цінностей та цілей, пов’язаних з такими системами. У контексті впливу зміни клімату ризики є результатом динамічної взаємодії між кліматичними загрозами, експозицією та вразливістю до них людини або екологічної системи, на яку вони впливають, а також вразливістю до цих загроз	Risk. The potential for adverse consequences for human or ecological systems, recognising the diversity of values and objectives associated with such systems. In the context of climate change impacts, risks result from dynamic interactions between climate-related hazards with the exposure and vulnerability of the affected human or ecological system to the hazards.
Управління ризиками. Плани, дії, стратегії або політики, спрямовані на зменшення ймовірності та/або величини несприятливих потенційних наслідків на основі оцінених або сприйнятих ризиків.	Risk management. Plans, actions, strategies or policies to reduce the likelihood and/or magnitude of adverse potential consequences, based on assessed or perceived risks
Сприйняття ризику. Суб’єктивне судження людей щодо характеристик та тяжкості ризику.	Risk perception. The subjective judgment that people make about the characteristics and severity of a risk
Вразливість. Схильність до негативного впливу. Уразливість охоплює різноманітні концепції та елементи, включаючи чутливість чи сприйнятливість до шкоди та відсутність здатності справлятися та адаптуватися.	Vulnerability. The propensity or predisposition to be adversely affected. Vulnerability encompasses a variety of concepts and elements, including sensitivity or susceptibility to harm and lack of capacity to cope and adapt.