Фінансування Податкової та Митниці: що змінилося за останні роки?

Проте при цьому державні фіскальні органи (сьогодні це Державна податкова служба та Державна митна служба України) повинні мати достатню спроможність, щоб забезпечити сплату податків усіма суб’єктами відповідно до законодавства. Як відбувається реформування ДПС та ДМС, чи підвищить воно їхню спроможність та скільки витрачає Україна на адміністрування податків?  

Державна податкова служба України (ДПС) і Державна митна служба (ДМС) є ключовими відомствами, які реалізують державну податкову і митну політики, і діяльність яких відчуває кожен бізнес. У 2023 році ДПС і ДМС забезпечили адміністрування 1,2 трлн грн податкових надходжень до державного бюджету (із них 459,8 млрд грн перерахувала ДМС), які забезпечили покриття 57% видатків на оборону. Тому податкові надходження є критичним ресурсом для забезпечення обороноздатності України, адже лише за рахунок власних джерел (податкових, неподаткових, внутрішніх запозичень) держава може фінансувати видатки на оборону, які у 2023 році становили майже 2,1 трлн грн.

Історія гучних реорганізацій

Протягом свого становлення податкові органи пройшли через значні трансформації. 12 квітня 1990 року Рада Міністрів України утворила податкову службу в Українській РСР. Її статус та функції були закріплені у відповідному законі. Тобто ще до затвердження Декларації про державний суверенітет у липні 1990 року Україна почала формувати власні податкові органи.

7 липня 1992 року до цього закону внесли зміни, що затвердили структуру податкових органів: Головна державна податкова інспекція та державні податкові інспекції у Республіці Крим, областях, районах, містах і районах у містах. Інспекції підпорядковувалися місцевим державним адміністраціям відповідного рівня. 25 червня 1991 року український парламент ухвалив закон «Про систему оподаткування».

Принципових змін податкові органи зазнали у 1996 році, коли створена на базі Головної державної податкової інспекції  Державна податкова адміністрація (ДПА) отримала статус центрального органу виконавчої влади, а державні податкові адміністрації в областях, районах, містах і районах міст вийшли з  підпорядкування місцевих державних адміністрацій.

Після ухвалення Податкового кодексу, що суттєво змінив податкову політику України, 12 травня 2011 року ДПА стала Державною податковою службою. 

Проте вже у грудні 2012 року Державну податкову службу та Державну митну службу об’єднали й створили Міністерство доходів та зборів України. Набувши статус міністерства, контролюючі органи у сфері оподаткування припинили підпорядковуватися Міністерству фінансів України й отримали повноваження самостійно розробляти і реалізовувати відповідну політику.

У травні 2014 року Міністерство доходів і зборів було реорганізовано у Державну фіскальну службу України у підпорядкуванні Міністерства фінансів. ДФС і надалі реалізовувала податкову та митну політики. Втім, уже в грудні 2018 року було прийнято рішення про її поділ на ДПС і ДМС. Зараз митниця і податкова функціонують окремо.

Яка модель краща – об’єднана митна й податкова служба чи окремі органи? В деяких країнах ЄС податкова й митниця об’єднані, в інших – існують окремо. Кожна країна обирає те, що їй зручно. Проте навряд чи якась країна може «похвалитися» такою кількістю змін у податкових та митних органах, як Україна. Наприклад, Польща об’єднала митницю з податковою та податковим контролем у 2017 році для уникнення дублювання функцій і для скорочення витрат. Однак до того та після того структура відомства не змінювалася. 

В Україні ж, як описано вище, зміни у структурі податкової та митниці відбувалися дуже часто. З великою імовірністю ці зміни були зумовлені політичними рішеннями, оскільки в жодному документі про реструктуризацію немає її мети, й відповідно немає оцінки наслідків трансформацій. Однак із кожною трансформацією скорочувалася кількість працівників цих служб та зростала невизначеність для працівників, що залишалися: чи будуть вони переведені до реорганізованої установи? І якщо так, то на яку посаду: аналогічну до своєї чи доведеться переходити в інший відділ чи департамент і змінювати спеціалізацію? Крім того, часті зміни структури ускладнювали пошук кандидатур на керівні посади цих відомств, і ними керували виконавці обов’язків, повноваження яких обмежені. Зрозуміло, що такі фактори знижують мотивацію персоналу.

В останні роки кількість працівників у ДПС та ДМС зменшується переважно через цифровізацію. Так, між 2011 та 2023 роками кількість працівників ДПС знизилася з 54 тис. осіб до 25 тисяч (на 54%). У ДМС ситуація аналогічна: у 2011 році затверджена гранична чисельність працівників становила 15 тис. осіб, а у 2023 році – лише 6,6 тис. осіб (-56%). Для порівняння, у США кількість працівників Служби внутрішніх доходів між 2013 та 2022 роками скоротилася на 9% (при цьому фінансування служби в реальному вимірі майже не змінилося й становило у 2022 році 14,3 млрд дол.). 

У податкових службах держав-членів ЄС задіяно близько 450 тис. працівників, тобто 1 працівник на 1000 наявного населення, тоді як в Україні такий показник у 2021 році становив 0,6. До того ж, у 2023 році в Україні 16% вакансій у ДПС були незаповненими, що призводить до значної перевантаженості працівників податкових органів та зниження їхньої інституційної спроможності.

Фінансування фіскальних органів

У 2023 році сумарно на фінансування ДПС і ДМС було заплановано 14,5 млрд грн, а за підсумками року профінансовано 12,5 млрд грн, що становило лише 0,4% видатків держбюджету. У попередні роки такі показники були дещо вищими — від 1,4% у 2018 році до 0,5% — у 2022. Основною причиною зниження показників у 2022 та 2023 роках, очевидно, став дефіцит бюджетних ресурсів, які переважно були спрямовані на потреби оборони і безпеки. У 2018-2023 роках фіскальні органи отримали фактичне фінансування дещо менше від планового (таблиця 1). Фінансування Держмитслужби на 70% від плану у 2023 році пов’язане зі скороченням капітальних видатків (планувалися інвестиції в інфраструктуру пунктів перетину кордону). 

Роки	Плановий рівень фінансування, млрд грн			Рівень виконання уточненого плану видатків, %			Частка видатків на фіскальні органи у видатках держбюджету, %	Адміністрування податкових надходжень до зведеного бюджету, % від плану
	ДФС	ДПС	ДМС	ДФС	ДПС	ДМС
2018	13.4	Х	Х	88.8	Х	Х	1.4%	99.6
2019	12.3	Х	Х	95.4	Х	Х	1.1%	99.2
2020	1.4	8.2	3.7	94.6	96.5	96.5	1.0%	101.9
2021	Х	11.1	4.6	Х	95.6	89.5	1.1%	103.7
2022	Х	9.4	4.1	Х	93.5	97.8	0.5%	84.3
2023	Х	8.7	5.6	Х	96.7	70.1	0.4%	99.9

Структура видатків на ДПС і ДМС у 2023 році

Левову частку видатків на ДПС становить оплата праці – 63% зарплата й 14% ЄСВ.  Це дещо менше, ніж в середньому в 57 країнах, яким присвячене дослідження ОЕСР (73%). Загалом «розкид» цієї частки великий — від 44,3% операційних видатків в Індонезії до 95,4% в Аргентині.

Якщо фонд заробітної плати ДПС розділити на 21,1 тис. її працівників (за даними Нацстратегії доходів), то їхня середня заробітна плата до оподаткування становитиме 21,7 тис. грн на місяць (що вище, ніж прогнозована Мінекономіки середньомісячна заробітна плата в Україні у 2023 році – 18,5 тис. грн), а після вирахувань ПДФО і військового збору працівники податкових органів отримували в середньому 17,5 тис. грн на місяць. Проте існує ще одна проблема, яка стосується працівників ДПС України. А саме – згідно зі штатним розписом кількість працівників податкових органів повинна налічувати 25 тис. осіб. Це майже на 4 тисячі (на 15,6%) більше, ніж їхня фактична кількість, що може призводити до понаднормової роботи фактичних  працівників. 

Заробітна плата в ДМС значно вища: середня зарплата працівника митних органів після оподаткування становить близько 30 тис. грн на місяць. Нацстратегія доходів передбачає її підвищення до рівня не нижче 35 тис. грн на місяць (при цьому підвищення зарплати для податківців не передбачене).

Структура фінансування ДМС значно відрізняється від ДПС. По-перше, частка заробітної плати у структурі видатків нижча – лише 53% + 11% ЄСВ (рис. 1). Відповідно вища частка видатків іде на придбання обладнання та предметів довгострокового користування (18%) та капітальні видатки, такі як реконструкція пунктів пропуску (10%). 

Нацстратегія доходів

У 2024–2030 роках розвиток цих відомств відбуватиметься в контексті реалізації Нацстратегії доходів.

На виконання одного із цільових показників програми МВФ уряд наприкінці 2023 року затвердив Національну стратегію доходів, що серед іншого містить напрями модернізації ДПС і ДМС. Більшість новацій стосується ІТ-рішень, зокрема щодо проведення документальних і фактичних перевірок (ІТ-рішення для обробки даних стандартного аудиторського файлу, цифровізації матеріалів перевірок), проведення аналізу ризиків трансфертного ціноутворення, обміну інформацією з іноземними податковими службами, впровадження електронної системи контролю за обігом тютюнових виробів, алкогольних напоїв та рідин, що використовуються в електронних сигаретах тощо. 

У митному адмініструванні Нацстратегія доходів пропонує створити Help desk (підрозділ для реагування на звернення бізнесу), запровадити стандартний алгоритм дій митника, технічно переоснастити пункти пропуску. А також запровадити антикорупційні та інституційні заходи, зокрема атестацію митників, систему КРІ, підвищити зарплати тощо.

Цікаво, що у своєму звіті за 2020 рік ДПС повідомляла про 99% оцифрованих послуг. Тим не менш, потреба у цифровізації не зникла. Але такі трансформації вимагають адекватно підготовлених кадрів, які отримуватимуть зарплати близькі до ринкових.

Висновки

Україна фінансує оборону за рахунок внутрішніх надходжень, тож роль ДПС та ДМС у забезпеченні цих видатків зростає. Поруч із цим потрібно, щоб бізнес розумів, що не лише правила сплати податків та мит будуть дотримані, але що вони будуть дотримані усіма економічними суб’єктами. Отже, створення податкової та митної служб, які зможуть забезпечити дотримання закону й при цьому зекономити час платників податків, давно на часі. 

Втім, реформи ДПС та ДМС, які проводилися до цього, скоріше віддаляли ці служби від бажаного стилю роботи. Адже постійні реорганізації змушували працівників більше думати про збереження посад, аніж про підвищення якості своєї роботи. До того ж, порівняно з розвиненими країнами митників і податківців у нас відносно менше, а 16% вакантних посад іще збільшують навантаження на кожного окремого службовця. 

Національна стратегія доходів передбачає цифровізацію цих відомств та професійний розвиток їхніх працівників, що має підвищити довіру платників податків до них. Сподіваємося, цю стратегію буде втілено в життя якомога скоріше.