Гендерно-правовий аналіз нормативно-правових актів у сфері людського капіталу

Ще у 2005 році Верховна Рада ухвалила закон, який запровадив необхідність гендерно-правової експертизи в усіх сферах законодавства для того, щоб ухвалені нормативні акти забезпечували рівні можливості чоловіків та жінок. Однак досі така експертиза не додається до опублікованих проєктів документів, а самі регуляції часто не приділяють достатньої уваги забезпеченню рівних можливостей чоловіків та жінок. 

Наш аудит реформаторських постанов та законів у соціальній сфері, ухвалених протягом 2022-23 років, показує, що багато з них потребують внесення однозначних норм, спрямованих на забезпечення гендерної рівності.

Гендерно-правову експертизу нормативно-правових актів (НПА) Верховна Рада запровадила у 2005 році для забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. Вона передбачає комплексний аналіз чинного законодавства, проектів НПА на відповідність принципу забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. У 2006 році Уряд ухвалив постанову, якою визначив, що гендерно-правова експертиза є частиною правової експертизи, а проводить її Міністерство юстиції. 

У грудні 2019 року уряд затвердив оновлений Порядок проведення гендерно-правової експертизи. Після цього Кабмін вніс зміни до свого регламенту (додаток 4), зафіксувавши, що пояснювальна записка до проєкту НПА, розробленого урядом, має містити інформацію про наявність або відсутність положень, що впливають на забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. Водночас регламент Верховної Ради та методичні рекомендації до оформлення проєктів законів досі не містять однозначної вимоги включати інформацію про вплив документа на забезпечення рівності.

Підходи до гендерної експертизи

Відповідно до рекомендацій Мінюсту, ґендерно-правова експертиза оцінює, яким чином проєкт регуляції або сама регуляція впливатиме / впливає на діяльність, потреби, можливості та права жінок та чоловіків. Проведення ґендерно-правової експертизи в усіх сферах законодавства має на меті формування ґендерно-чутливого законодавства, яке усуває дискримінацію та сприяє рівності прав та можливостей жінок та чоловіків.

Якщо в результаті експертизи виявляється, що акт містить положення, які створюють нерівність (обмеження в можливостях) або нерівноправність (обмеження в правах) на основі статі, віку чи інших ознак, або включає положення, які, хоча й здаються нейтральними, насправді не захищають від дискримінації або сприяють їй, такий акт  потребує змін.

Принцип забезпечення рівних прав полягає у відсутності обмежень чи привілеїв за ознакою статі, а також у рівних умовах для реалізації прав жінок і чоловіків. При цьому інколи для забезпечення рівних прав необхідно запровадити «позитивні дії», адже потреби й можливості представників різних статей можуть відрізнятися, і законодавство має це враховувати. 

Згідно з постановою КМУ №997 і методичними рекомендаціями Мін’юсту, НПА за змістом і наслідками у сфері забезпечення гендерної рівності поділяються на такі: 

– ґендерно-нейтральні (за змістом та наслідками): тобто окрема норма або регуляція в цілому не призводять до дискримінації за ознакою статі та однаково впливають як на чоловіків, так і на жінок (наприклад, в НПА вживаються такі терміни, як «особи», «громадяни» без вказівки на певну стать).

– дискримінаційні: ці норми призводять до нерівного ставлення до осіб на підставі статі або інших факторів (раса, національність, вік, інвалідність тощо) та спрямовані на послаблення або невизнання прав людини. Водночас норма може містити відмінність, винятки або переваги для осіб певної статі в рамках застосування позитивних дій (наприклад, гендерні квоти на виборах, щоб збільшити представленість статі, яка зазвичай менше представлена). При цьому такі дії повинні бути тимчасовими й мати об’єктивно обґрунтовану мету, спрямовану на усунення юридичної чи фактичної нерівності у можливостях жінок і чоловіків із реалізації прав і свобод, встановлених Конституцією і законами України.

– ґендерно-дисбалансовані на користь певної статі положення — це ті, які можуть призводити до порушення рівноваги між статями, зокрема до нерівного представництва жінок та чоловіків у різних сферах суспільства. Ґендерно-дисбалансовані норми можуть призвести до диспропорції у зайнятості, доступі до освіти, участі в ухваленні рішень, а також у розподілі ресурсів. Приклад такої норми — стаття 10 «Охорона праці жінок» Закону України «Про охорону праці», яка передбачає, що «Праця вагітних жінок і жінок, які мають неповнолітню дитину, регулюється законодавством». У даному випадку дійсно має сенс окремо регулювати працю вагітних жінок, проте було б доречно однаково регулювати працю і чоловіків, і жінок з неповнолітніми дітьми аби досягти рівної участі чоловіків і жінок у вихованні дітей.

– такі, що [фактично — ред.] не передбачають рівні можливості для обох статей: тобто окрема норма, акт або проект акту хоча і надають однакові права особам незалежно від їхньої статі, однак застосування цих норм на практиці призведе до того, що певна стать буде в гіршому становищі або відчуватиме обмеження своїх можливостей. В інструкції Мін’юсту як приклад наведена стаття 3 закону про вибори народних депутатів. Вона передбачає рівність прав і можливостей кандидатів брати участь у виборах, забороняє привілеї чи обмеження кандидатів за расою, політичними, релігійними та іншими переконаннями, статтю тощо. Однак в дійсності жінок у Верховній Раді значно менше, ніж чоловіків (серед народних депутатів України Верховної Ради дев’ятого скликання чоловіків – 316, жінок – 85).

Зауважимо, що не вважаються дискримінацією за ознакою статі особливий захист жінок під час вагітності, пологів та грудного вигодовування дитини; строкова військова служба для чоловіків; особливі вимоги до охорони праці жінок і чоловіків, пов’язані з охороною їхнього репродуктивного здоров’я; позитивні дії.

Далі наводимо власний гендерний аудит нормативно-правових актів. При виборі НПА для аналізу ми взяли за основу дані нашого проєкту «Індекс реформ». У рамках Індексу експерти та редколегія проєкту обирають з переліку усіх ухвалених владою регуляцій реформи та антиреформи — тобто ті НПА, які матимуть істотний вплив на економіку та «правила гри» в Україні, та оцінюють їх. 

У цій статті ми проаналізували регуляції, що потрапили до розділу Індексу «Людський капітал», який об’єднує найбільш людиноцентричні сфери Індексу: ринок праці, соціальний захист, освіту, медицину, культуру тощо. Ми обрали найбільш актуальні регуляці, ухвалені після 24 лютого 2022 року. В цей період Україна, по-перше, зіштовхнулася з небаченими раніше викликами у соціальній сфері через переміщення великої кількості українців, зростання попиту на соціальну підтримку від держави, необхідність нових рішень для медичної і освітньої сфери. По-друге, наша країна розпочала швидкий євроінтеграційний поступ, що потребує пришвидшення гармонізації вітчизняного законодавства з європейським. Нарешті, Україна працює над відновленням зруйнованого за принципом «build back better». Частиною цієї роботи є розробка нових кращих політик, зокрема у соціальній політиці. Всього ми розглянули 78 НПА, які оцінили експерти Індексу реформ. Детальніше про методологію нижче.

Методологія гендерного аудиту

Для аналізу нормативно-правових актів (НПА) ми обрали період з 24 лютого 2022 року до 31 грудня 2023 року. Загалом за цей період ухвалили понад 5 тисяч НПА (указів, постанов, розпоряджень, наказів Президента, уряду, НБУ та міністерств). Серед цих НПА близько 1 тисячі стосувалися людського капіталу (освіти, медицини, соціальної підтримки та ін.). Ми обрали цю сферу для аналізу через те, що саме в ній формується політика, яка безпосередньо впливає на життя та можливості людей. Відповідні нормативно-правові акти формують умови отримання освітніх послуг та послуг у сфері охорони здоров’я, умови праці, рівність можливостей та соціальний захист.

Із 5 тисяч НПА ми визначили понад 300 як реформи й оцінили їх в Індексі реформ. А в рамках гендерного аудиту розглядаємо 78 із них, які запроваджують реформи у сфері людського капіталу (див. Таблицю).

Ми поділили розглянуті 78 НПА на такі категорії:

• Ті, що не впливають на забезпечення гендерної рівності (зазвичай такі НПА спрямовані на технічні норми, процеси, наприклад зміни до Положення про Єдину інформаційну систему соціальної сфери) — їх ми позначили «0»;
• Ті, що мають вплив на забезпечення гендерної рівності. Такі НПА у свою чергу поділяються на дві групи: 

а) ті, які мають однаковий вплив на всіх – наприклад, право на свободу віросповідання (у цих НПА ми хочемо бачити формулювання «кожен має право на…» з нормами, що забезпечать можливість скористатися таким правом) або мають якісно прописані норми, що враховують відмінності між статями і при цьому забезпечують їм рівні права і можливості (наприклад, окремо прописані норми, що стосуються репродуктивного здоров’я жінок та чоловіків) — «1»;

б) ті, у яких попри універсальні норми вплив для жінок і чоловіків може відрізнятися через відмінність їхніх потреб, або ті, які дискримінують певні групи порівняно з іншими (у цих НПА мають бути норми, які забезпечують доступ осіб усіх статей та груп до певних державних послуг чи благ) — «2». 

Тут ми хочемо бачити глибший аналіз, сфокусований на тому, чиї потреби і яким чином забезпечуються. Наприклад, лікарняний у зв’язку з пологами — тільки для жінок, але відпустка по догляду за дитиною може бути і для жінок, і для чоловіків. Культурні, соціальні чи медичні послуги на перший погляд є універсальними, однак також можуть надаватися з урахуванням потреб осіб різних статей. (Наприклад, жінки частіше і більш регулярно споживають товари і послуги у сфері культури, ніж чоловіки. Тому можна запровадити позитивні дії у бік чоловіків, щоб сприяти споживанню культурних послуг ними. Також соціальні послуги, такі як психологічна підтримка, консультування, соціальна допомога, повинні враховувати різні потреби осіб. У сфері охорони здоров’я жінки/чоловіки можуть потребувати специфічних медичних обстежень, які враховують їхні фізіологічні особливості).

Ми визначили 15 актів, які, на наш погляд, не впливають на забезпечення гендерної рівності — у таблиці вони отримали позначку «0». Решта 63 акти потребують врахування інтересів та досвіду жінок і чоловіків для планування, реалізації, моніторингу та оцінювання державних політик і програм. Саме на оцінці того, чи є ці НПА гендерно чутливими (тобто такими, що сприяють досягненню рівності прав та можливостей жінок та чоловіків), ми зосередили увагу в дослідженні.

Результати аудиту

За результатами аналізу, на наш погляд, із 63 НПА:

• 30 мали однаковий вплив на всіх незалежно від статі («1»). 

Приклади таких НПА: закон про адміністративні правопорушення щодо вдосконалення законодавства у сфері міграції та закон про вдосконалення умов і порядку імміграції в Україну іноземців та осіб без громадянства. Ці закони стосуються усіх громадян однаково незалежно від їхньої статі, тому згадки про забезпечення рівних прав для чоловіків і жінок у таких актах може і не бути. Однак у деяких із них серед переліку принципів, на яких грунтується НПА, зазначений принцип гендерної рівності: «принцип відсутності дискримінації, а саме рівний доступ усіх суб’єктів до…», «принцип забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків».

• 27 актів мають загальний вплив, проте за результатами додаткових досліджень (статистичних і соціологічних) може виявитися, що існують певні «перекоси» (наприклад, у користуванні державними послугам) на користь жінок або чоловіків, тому деякі з цих НПА потребуватимуть доопрацювання («1» / «2»). 

Наприклад, Постанова КМУ про затвердження Порядку професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації зареєстрованих безробітних, якою передбачено надання освітньої послуги безробітним за принципом «гроші ходять за людиною». Постанова однаково стосується і жінок, і чоловіків, проте сфера потребує детальнішого дослідження, оскільки попит на опанування певних професій може відрізнятися залежно від статі. Відповідно, підготовка, перепідготовка і підвищення кваліфікації потребуватимуть різного підходу. Крім того, під час воєнного стану цією послугою, імовірно, більше користуватимуться жінки, оскільки деякі чоловіки намагаються ніде не реєструватися, щоб уникнути мобілізації (що, втім, не пов’язано з нормами цього закону). 

Іншим прикладом може бути закон про систему громадського здоров’я. В ньому передбачено, що Міністерство охорони здоров’я затверджує перелік критеріїв оцінки безпечності для здоров’я умов праці (санітарно-гігієнічних умов) жінок, неповнолітніх та осіб з інвалідністю (з урахуванням психофізіологічних, вікових та інших особливостей). Тобто закон прописує необхідність розробки окремих критеріїв для жінок. На перший погляд, цей закон достатньо враховує і універсальні права та можливості, і ті, що потребують різних підходів для жінок та чоловіків, однак додаткові дослідження можуть виявити потребу в удосконаленні певних норм.

Ще один приклад — закон про умови прийняття до громадянства України. Закон передбачає спрощену процедуру отримання громадянства для осіб, які мають визначні заслуги перед Україною. Зокрема іноземці та особи без громадянства, які проходять військову службу за контрактом у Збройних силах України, Нацгвардії тощо, матимуть змогу складати іспити з української мови, знання історії і Конституції України протягом двох років з моменту отримання громадянства (всі інші разом із поданням заяви на громадянство мають подати документи про складені іспити). Хоча Закон стосується усіх іноземців та осіб без громадянства незалежно від статі чи інших ознак, однак у нинішніх умовах може виникнути ситуація, коли жінки матимуть менше прав на спрощене отримання громадянства (оскільки менша кількість жінок ідуть служити в Інтернаціональний чи Міжнародний легіони). Тобто скористатися цим законом зможуть переважно чоловіки, проте не через вади цього або інших законів, а через те, що не так багато жінок обирають військову службу. 

• 6 актів мають вплив, який відрізняється для жінок і чоловіків через відмінність їхніх потреб, або дискримінують певні групи порівняно з іншими. Ці акти потребують змін («2»).

До цієї категорії можна віднести, наприклад, нещодавно ухвалений закон про забезпечення права військовослужбовців та інших осіб на біологічне батьківство (материнство). Закон передбачає, що військовослужбовці мають право на безоплатне отримання медичної послуги, пов’язаної із забезпеченням їхнього права на біологічне батьківство (материнство), зокрема на здійснення забору, кріоконсервації та зберігання їхніх репродуктивних клітин на випадок втрати репродуктивної функції при виконанні обов’язків із оборони держави, захисту Вітчизни. З першого погляду цей закон однаково стосується усіх військовослужбовців, однак вартість послуг для жінок та чоловіків на ці послуги різна й, імовірно, цією послугою частіше будуть користуватися чоловіки, ніж жінки. Відповідно підзаконні нормативно-правові акти, розроблені на реалізацію положень цього закону, мають врахувати особливості надання цієї послуги для жінок і чоловіків.

Перелік 78 НПА з посиланнями на їхній текст, розподіл за категоріями та наші пропозиції із вдосконалення НПА наведені у таблиці. 

Отже, 38 проаналізованих НПА («норми відсутні, але потрібні», «норми присутні, але потребують змін» з обох зображень) потребують внесення змін та доповнень для впровадження гендерної рівності або врахування особливостей жінок і чоловіків. 

Окремої уваги заслуговують нормативно-правові акти у сфері охорони здоров’я. Відомо, що в Україні тривалість життя чоловіків приблизно на 10 років менша, ніж жінок. Отже, якщо є можливість запровадити до законодавства позитивні дії, які сприятимуть зменшенню цього розриву, це варто зробити. 

Рекомендації:

• зробити обов’язковим проведення гендерної експертизи та публікацію її результатів (у тому числі про те, що НПА не має впливу на забезпечення гендерної рівності) у пояснювальних записках до всіх проєктів НПА за прикладом наявної зараз фінансово-економічної експертизи або відповідності європейськими нормам. Це дозволить, по-перше, звернути фокус уваги на потенційний вплив кожного НПА на гендерну рівність, по-друге, виокремити ті НПА, які потребують додаткового аналізу їхнього впливу на різні групи населення (це може сприяти формулюванню потреби збору дезагрегованих за статтю статистичних даних);
• НПА, які безпосередньо впливають на людей, за можливості мають спиратися на дезагреговані статистичні дані. Найважливішими групами для дезагрегації можуть бути стать, вік, належність до вразливих груп (люди з інвалідністю, діти-сироти, одинокі батьки, люди старшого віку);
• Якщо НПА має охоплювати всі категорії осіб, то замість їх перелічення (з ризиком «загубити» одну з важливих груп населення та потреби відновлювати справедливість через внесення змін до НПА чи судову практику) радимо використовувати універсальні категорії – наприклад, «кожна людина», «особи, які» тощо, щоб представники всіх статей, вікових категорій, груп бачили себе в цих описах, а у судових справах було менше можливостей для різного трактування охоплених законодавством груп людей.

Висновки

Наш аудит є прикладом гендерного аналізу НПА у сфері людського капіталу й може бути використаний для аналізу нормативно-правових актів або їхніх проєктів у інших галузях.

Під час відновлення важливо враховувати різні потреби та особливості чоловіків та жінок. Гендерний підхід допомагає забезпечити справедливе та рівноправне відновлення для всіх громадян. Особливу увагу слід приділяти галузям охорони здоров’я, освіти та соціального захисту. Наприклад, за допомогою програм, які зменшуватимуть різницю у рівні здоров’я між статями або забезпечуватимуть рівні можливості для жінок та чоловіків на ринку праці.

Ми визначили, що значна частина нормативно-правових актів (НПА) має потенційно різний вплив на чоловіків та жінок через їхні різні потреби та особливості Серед них істотна частка НПА (за нашим аудитом майже 50%) потребують змін та доповнень для забезпечення гендерної рівності та рівних можливостей для всіх громадян. 

Наше дослідження показало важливість наскрізного впровадження гендерно-правової експертизи нових та існуючих регуляцій на всіх рівнях. Така експертиза допоможе визначити дисбалансовані НПА та усунути норми, що не сприяють забезпеченню рівності прав та можливостей цільових груп через зміни законодавства).

Враховуючи під час відбудови та гармонізації українського законодавства з європейським увесь спектр впливу гендерних аспектів на стійкість та розбудову держави, Україна може побудувати більш справедливе та рівноправне суспільство для всіх своїх громадян.