Гендерно-правовой анализ нормативно-правовых актов в сфере человеческого капитала

Еще в 2005 году Верховная Рада приняла закон, который ввел необходимость гендерно-правовой экспертизы во всех областях законодательства для того, чтобы принятые нормативные акты обеспечивали равные возможности мужчин и женщин. Однако до сих пор такая экспертиза не прилагается к опубликованным проектам документов, а сами регуляции часто не уделяют достаточно внимания обеспечению равных возможностей мужчин и женщин.

Наш аудит реформаторских постановлений и законов в социальной сфере, принятых в течение 2022-23 годов, показывает, что многие из них нуждаются во внесении однозначных норм, направленных на обеспечение гендерного равенства.

Гендерно-правовую экспертизу нормативно-правовых актов (НПА) Верховная Рада ввела в 2005 году для обеспечения равных прав и возможностей женщин и мужчин. Она предполагает комплексный анализ действующего законодательства, проектов НПА на соответствие принципу обеспечения равных прав и возможностей женщин и мужчин. В 2006 году правительство приняло постановление, которым определило, что гендерно-правовая экспертиза является частью правовой экспертизы, а проводит ее Министерство юстиции.

В декабре 2019 года правительство утвердило обновленный Порядок проведения гендерно-правовой экспертизы. После этого Кабмин внес изменения в свой регламент (приложение 4), зафиксировав, что пояснительная записка к проекту НПА, разработанного правительством, должна содержать информацию о наличии или отсутствии положений, влияющих на обеспечение равных прав и возможностей женщин и мужчин. В то же время, регламент Верховной Рады и методические рекомендации к оформлению проектов законов до сих пор не содержат однозначного требования включать информацию о влиянии документа на обеспечение равенства.

Подходы к гендерной экспертизе

Согласно рекомендациям Минюста, гендерно-правовая экспертиза оценивает, каким образом проект регуляции или сама регуляция будет влиять/влияет на деятельность, потребности, возможности и права женщин и мужчин. Проведение гендерно-правовой экспертизы во всех сферах законодательства имеет целью формирование гендерно-чувствительного законодательства, которое устраняет дискриминацию и способствует равенству прав и возможностей женщин и мужчин.

Если в результате экспертизы обнаруживается, что акт содержит положения, которые создают неравенство (ограничение в возможностях) или неравноправие (ограничение в правах) на основе пола, возраста или других признаков, или включает положения, которые, хотя и кажутся нейтральными, на самом деле не защищают от дискриминации или способствуют ей, такой акт нуждается в изменениях.

Принцип обеспечения равных прав заключается в отсутствии ограничений или привилегий по признаку пола, а также в равных условиях реализации прав женщин и мужчин. При этом иногда для обеспечения равных прав необходимо ввести «положительные действия», ведь потребности и возможности представителей разных полов могут отличаться, и законодательство должно это учитывать.

Согласно постановлению КМУ №997 и методическим рекомендациям Минюста, НПА по содержанию и последствиям в сфере обеспечения гендерного равенства делятся на следующие:

• гендерно-нейтральные (по содержанию и последствиям): то есть отдельная норма или регуляция в целом не приводят к дискриминации по признаку пола и одинаково влияют как на мужчин, так и на женщин (например, в НПА употребляются такие термины, как «лица», «граждане» без указания на определенный пол).
• дискриминационные: эти нормы приводят к неравному отношению к лицам на основании пола или других факторов (раса, национальность, возраст, инвалидность и т.п.) и направлены на ослабление или непризнание прав человека. В то же время норма может содержать различия, исключения или преимущества для лиц определенного пола в рамках применения положительных действий (например, гендерные квоты на выборах, чтобы увеличить представленность пола, который обычно менее представлен). При этом такие действия должны быть временными и иметь объективно обоснованные цели, направленные на устранение юридического или фактического неравенства в возможностях женщин и мужчин по реализации прав и свобод, установленных Конституцией и законами Украины.
• гендерно-дисбалансированные в пользу определенного пола положения — это те, которые могут приводить к нарушению равновесия между полами, в частности, к неравному представительству женщин и мужчин в разных сферах общества. Гендерно-дисбалансированные нормы могут привести к диспропорции в занятости, доступе к образованию, участию в принятии решений, а также в распределении ресурсов. Пример такой нормы — статья 10 «Охрана труда женщин» Закона Украины «Об охране труда», которая предусматривает, что «Труд беременных женщин и женщин, имеющих несовершеннолетнего ребенка, регулируется законодательством». В данном случае действительно имеет смысл отдельно регулировать труд беременных женщин, однако было бы уместно одинаково регулировать труд и мужчин и женщин с несовершеннолетними детьми, чтобы достичь равного участия мужчин и женщин в воспитании детей.
• не предусматривающие [фактически — ред.] равные возможности для обоих полов: то есть отдельная норма, акт или проект акта хотя и предоставляют одинаковые права лицам независимо от их пола, однако применение этих норм на практике приведет к тому, что определенный пол будет в худшем положении или будет ощущать ограничение своих возможностей. В инструкции Минюста в качестве примера приведена статья 3 закона о выборах народных депутатов. Она предполагает равенство прав и возможностей кандидатов участвовать в выборах, запрещает привилегии или ограничения кандидатов по расе, политическим, религиозным и другим убеждениям, полу и т.д. Однако в действительности женщин в Верховной Раде значительно меньше, чем мужчин (среди народных депутатов Украины Верховной Рады девятого созыва мужчин — 316, женщин — 85).

Заметим, что не считаются дискриминацией по признаку пола особая защита женщин во время беременности, родов и грудного вскармливания ребенка; срочная военная служба для мужчин; особые требования к охране труда женщин и мужчин, связанные с охраной их репродуктивного здоровья; положительные действия.

Далее приводим собственный гендерный аудит нормативно-правовых актов. При выборе НПА для анализа мы взяли за основу данные нашего проекта «Индекс реформ». В рамках Индекса эксперты и редколлегия проекта выбирают из перечня всех принятых властью регуляций реформы и антиреформы — то есть те НПА, которые будут иметь существенное влияние на экономику и «правила игры» в Украине, и оценивают их.

В этой статье мы проанализировали регуляции, попавшие в раздел Индекса «Человеческий капитал», объединяющий наиболее человекоцентрические сферы Индекса: рынок труда, социальную защиту, образование, медицину, культуру и т.д. Мы выбрали наиболее актуальные регуляции, принятые после 24 февраля 2022 года. В этот период Украина, во-первых, столкнулась с невиданными ранее вызовами в социальной сфере из-за перемещения большого количества украинцев, роста спроса на социальную поддержку от государства, необходимости новых решений для медицинской и образовательной сферы. Во-вторых, наша страна начала быстрое евроинтеграционное продвижение, что требует ускорения гармонизации отечественного законодательства с европейским. Наконец, Украина работает над восстановлением разрушенного по принципу «build back better». Частью этой работы является разработка новых лучших политик, в частности в социальной политике. Всего мы рассмотрели 78 НПА, оцененных экспертами Индекса реформ. Детальнее о методологии ниже.

Методология гендерного аудита

Для анализа нормативно-правовых актов (НПА) мы выбрали период с 24 февраля 2022 года по 31 декабря 2023 года. Всего за этот период было принято более 5 тысяч НПА (указов, постановлений, распоряжений, приказов Президента, правительства, НБУ и министерств). Среди этих НПА около 1 тысячи касались человеческого капитала (образования, медицины, социальной поддержки и др.). Мы выбрали эту сферу для анализа из-за того, что именно в ней формируется политика, непосредственно влияющая на жизнь и возможности людей. Соответствующие нормативно-правовые акты формируют условия получения образовательных услуг и услуг в сфере здравоохранения, условия труда, равенство возможностей и социальную защиту.

Из 5 тысяч НПА мы определили более 300 как реформы и оценили их в Индексе реформ. А в рамках гендерного аудита рассматриваем 78 из них, которые внедряют реформы в сфере человеческого капитала (см. Таблицу).

Мы поделили рассмотренные 78 НПА на такие категории:

• Не влияющие на обеспечение гендерного равенства (обычно такие НПА направлены на технические нормы, процессы, например изменения в Положение об Единой информационной системе социальной сферы) — их мы обозначили «0»;
• Оказывающие влияние на обеспечение гендерного равенства. Такие НПА в свою очередь делятся на две группы:

а) имеющие одинаковое влияние на всех — например, право на свободу вероисповедания (в этих НПА мы хотим видеть формулировку «каждый имеет право на…» с нормами, обеспечивающими возможность воспользоваться таким правом) или имеющие качественно прописанные нормы, учитывающие различия между полами и при этом обеспечивающие им равные права и возможности (например, отдельно прописанные нормы, касающиеся репродуктивного здоровья женщин и мужчин) — «1»;

б) те, у которых, несмотря на универсальные нормы, влияние для женщин и мужчин может отличаться из-за различия их потребностей, или те, которые дискриминируют определенные группы по сравнению с другими (в этих НПА должны быть нормы, обеспечивающие доступ лиц всех полов и групп к определенным государственным услугам или благам) — «2».

Здесь мы хотим видеть более глубокий анализ, сфокусированный на том, чьи потребности и каким образом обеспечиваются. К примеру, больничный в связи с родами — только для женщин, но отпуск по уходу за ребенком может быть и для женщин, и для мужчин. Культурные, социальные или медицинские услуги на первый взгляд универсальны, однако также могут предоставляться с учетом потребностей лиц разных статей. (Например, женщины чаще и более регулярно потребляют товары и услуги в сфере культуры, чем мужчины. Поэтому можно ввести положительные действия в сторону мужчин, чтобы способствовать потреблению культурных услуг ими. Также социальные услуги, такие как психологическая поддержка, консультирование, социальная помощь, должны учитывать различные потребности лиц. В сфере здравоохранения женщины/мужчины могут нуждаться в специфических медицинских обследованиях, учитывающих их физиологические особенности).

Мы определили 15 актов, которые, с нашей точки зрения, не влияют на обеспечение гендерного равенства — в таблице они получили отметку «0». Остальные 63 акта нуждаются в учете интересов и опыта женщин и мужчин для планирования, реализации, мониторинга и оценки государственных политик и программ. Именно на оценке того, являются ли эти НПА гендерно чувствительными (т.е. способствующими достижению равенства прав и возможностей женщин и мужчин), мы сосредоточили внимание на исследовании.

Результаты аудита

По результатам анализа, на наш взгляд, из 63 НПА:

• 30 оказали одинаковое влияние на всех независимо от пола («1»).

Примеры таких НПА: закон об административных правонарушениях в отношении совершенствования законодательства в сфере миграции и закон об усовершенствовании условий и порядка иммиграции в Украину иностранцев и лиц без гражданства. Эти законы касаются всех граждан одинаково независимо от их пола, поэтому упоминания об обеспечении равных прав для мужчин и женщин в таких актах может и не быть. Однако в некоторых из них среди перечня принципов, на которых основывается НПА, отмечен принцип гендерного равенства: «принцип отсутствия дискриминации, а именно равный доступ всех субъектов к…», «принцип обеспечения равных прав и возможностей женщин и мужчин».

• 27 актов имеют общее влияние, однако по результатам дополнительных исследований (статистических и социологических) может оказаться, что существуют определенные «перекосы» (например, в пользовании государственными услугами) в пользу женщин или мужчин, поэтому некоторые из этих НПА будут нуждаться в доработке («1» / «2»).

Например, Постановление КМУ об утверждении Порядка профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации зарегистрированных безработных, предусматривающее предоставление образовательной услуги безработным по принципу «деньги ходят за человеком». Постановление одинаково касается и женщин, и мужчин, однако сфера нуждается в более подробном исследовании, поскольку спрос на овладение определенными профессиями может отличаться в зависимости от пола. Соответственно, подготовка, переподготовка и повышение квалификации будут нуждаться в разном подходе. Кроме того, во время военного положения этой услугой, вероятно, будут больше пользоваться женщины, поскольку некоторые мужчины стараются нигде не регистрироваться во избежание мобилизации (что, впрочем, не связано с нормами этого закона).

Другим примером может быть закон о системе общественного здоровья. В нем предусмотрено, что Министерство здравоохранения утверждает перечень критериев оценки безопасности для здоровья условий труда (санитарно-гигиенических условий) женщин, несовершеннолетних и лиц с инвалидностью (с учетом психофизиологических, возрастных и других особенностей). То есть, закон прописывает необходимость разработки отдельных критериев для женщин. На первый взгляд, этот закон достаточно учитывает и универсальные права и возможности, и требующие разных подходов для женщин и мужчин, однако дополнительные исследования могут выявить необходимость совершенствования определенных норм.

Еще один пример — закон об условиях принятия в гражданство Украины. Закон предусматривает упрощенную процедуру получения гражданства для лиц, имеющих выдающиеся заслуги перед Украиной. В частности, иностранцы и лица без гражданства, проходящие военную службу по контракту в Вооруженных силах Украины, Нацгвардии и т.п., будут иметь возможность сдавать экзамены по украинскому языку, знанию истории и Конституции Украины в течение двух лет с момента получения гражданства (все остальные вместе с подачей заявления на гражданство должны подать документы о сданных экзаменах). Хотя Закон касается всех иностранцев и лиц без гражданства независимо от пола или других признаков, однако в нынешних условиях может возникнуть ситуация, когда женщины будут иметь меньше прав на упрощенное получение гражданства (поскольку меньшее количество женщин идут служить в Интернациональный или Международный легионы). То есть воспользоваться этим законом смогут преимущественно мужчины, однако не из-за недостатков этого или других законов, а потому, что не так много женщин выбирают военную службу.

• 6 актов оказывают влияние, отличающееся для женщин и мужчин из-за различия их потребностей, или дискриминируют определенные группы по сравнению с другими. Эти акты нуждаются в изменениях («2»).

К этой категории можно отнести, например, недавно принятый закон об обеспечении права военнослужащих и других лиц на биологическое отцовство (материнство). Закон предусматривает, что военнослужащие имеют право на безвозмездное получение медицинской услуги, связанной с обеспечением их права на биологическое отцовство (материнство), в частности на осуществление забора, криоконсервации и хранения их репродуктивных клеток на случай потери репродуктивной функции при исполнении обязанностей по обороне государства, защиты Отечества. На первый взгляд этот закон равным образом касается всех военнослужащих, однако стоимость услуг для женщин и мужчин на эти услуги разная и, вероятно, этой услугой чаще будут пользоваться мужчины, чем женщины. Соответственно, подзаконные нормативно-правовые акты, разработанные на реализацию положений этого закона, должны учесть особенности предоставления этой услуги для женщин и мужчин.

Список 78 НПА со ссылками на их текст, распределение по категориям и наши предложения по совершенствованию НПА приведены в таблице.

Итак, 38 проанализированных НПА нуждаются во внесении изменений и дополнений для внедрения гендерного равенства или учета особенностей женщин и мужчин.

Отдельного внимания заслуживают нормативно правовые акты в сфере здравоохранения. Известно, что в Украине продолжительность жизни мужчин примерно на 10 лет меньше, чем женщин. Следовательно, если есть возможность ввести в законодательство положительные действия, способствующие уменьшению этого разрыва, это следует сделать.

Рекомендации:

• сделать обязательным проведение гендерной экспертизы и публикацию ее результатов (в том числе о том, что НПА не оказывает влияния на обеспечение гендерного равенства) в пояснительных записках ко всем проектам НПА по примеру имеющейся сейчас финансово-экономической экспертизы или соответствия европейским нормам. Это позволит, во-первых, обратить фокус внимания на потенциальное влияние каждого НПА на гендерное равенство, во-вторых, выделить НПА, требующие дополнительного анализа их влияния на разные группы населения (это может способствовать формулированию необходимости сбора дезагрегированных по полу статистических данных);
• НПА, непосредственно влияющие на людей, по возможности должны опираться на дезагрегированные статистические данные. Важнейшими группами для дезагрегации могут быть пол, возраст, принадлежность к уязвимым группам (люди с инвалидностью, дети-сироты, одинокие родители, люди пожилого возраста);
• Если НПА должен охватывать все категории лиц, то вместо их перечисления (с риском «потерять» одну из важных групп населения и нужды восстанавливать справедливость путем внесения изменений в НПА или судебную практику) советуем использовать универсальные категории — например, «каждый человек», «лица , которые» и т.д., чтобы представители всех полов, возрастных категорий, групп видели себя в этих описаниях, а в судебных делах было меньше возможностей для разной трактовки охваченных законодательством групп людей.

Выводы

Наш аудит является примером гендерного анализа НПА в сфере человеческого капитала и может использоваться для анализа нормативно-правовых актов или их проектов в других отраслях.

При восстановлении важно учитывать различные потребности и особенности мужчин и женщин. Гендерный подход помогает обеспечить справедливое и равноправное восстановление для всех граждан. Особое внимание следует уделять отраслям здравоохранения, образования и социальной защиты. Например, с помощью программ, которые будут уменьшать разницу в уровне здоровья между полами или обеспечивать равные возможности для женщин и мужчин на рынке труда.

Мы определили, что значительная часть нормативно-правовых актов (НПА) оказывает потенциально разное влияние на мужчин и женщин из-за их различных потребностей и особенностей. Среди них существенная доля НПА (согласно нашему аудиту почти 50%) нуждаются в изменениях и дополнениях для обеспечения гендерного равенства и равных возможностей для всех граждан.

Наше исследование показало важность сквозного внедрения гендерно-правовой экспертизы новых и существующих регуляций на всех уровнях. Такая экспертиза поможет определить дисбалансированные НПА и устранить нормы, не способствующие обеспечению равенства прав и возможностей целевых групп (путем изменений законодательства).

Учитывая во время восстановления и гармонизации украинского законодательства с европейским весь спектр влияния гендерных аспектов на устойчивость и развитие государства, Украина может построить более справедливое и равноправное общество для всех своих граждан.

*Примечание. «Гендерный аудит», «гендерный анализ», «гендерно-правовая экспертиза» используются в статье как синонимы.