Криза законотворення в Україні

Дев’яте скликання Верховної Ради є унікальним для України відразу з кількох причин. Ще на етапі виборів у ньому вперше сформувалась монобільшість: партія «Слуга народу», отримавши унікально високі відсотки на парламентських виборах, вперше в історії отримала можливість не формувати коаліційні союзи. 

На долю цього скликання дісталось і повномасштабне вторгнення. За лічені години після початку великої війни депутати зібрались для оголошення військового стану. Зрештою, нардепи дев’ятого скликання стали першими, хто працює безстроково, адже під час війни вибори неможливі. 

З 2015 року ми оцінюємо реформаторські законопроєкти та рахуємо Коефіцієнт корисної дії депутатів за тим, як вони підтримують реформи. Та зараз маємо унікальну нагоду проаналізувати, як сумні, але унікальні події, впливають на роботу нардепів. 

Отже, в середині 2024 року середній показник підтримки реформ депутатами Верховної Ради впав із 70% до 66%. Натомість зросла кількість антиреформаторів серед депутатів монобільшості – 15 нардепів підтримали менш ніж 40% реформ, за які теоретично могли проголосувати. Частка депутатів-реформаторів (тих, хто підтримує майже всі реформи) скоротилася з 38% до 22%.

Для зниження ефективності роботи парламенту є об’єктивні причини. Сьогодні Верховна Рада функціонує у найменшому складі за всю історію незалежної України — лише 401 депутат — та в рамках найдовшого скликання — майже 6 років. Триваючий воєнний стан робить неможливим проведення виборів, у тому числі проміжних.

У 2019 році було обрано лише 424 народні депутати замість передбачених 450. 26 місць залишилися незаповненими, оскільки на тимчасово окупованих територіях АР Крим та Донецької і Луганської областей вибори не проводилися. 

За 5 років з парламенту з різних причин вибуло 53 депутати. Через добровільне складання повноважень вибуло 40 депутатів. 21 з них перейшли на роботу в уряд, 10 покинули Раду з особистих причин, 9 представників ОПЗЖ формально пішли за власним бажанням, але фактично втекли з країни, щоб уникнути відповідальності за свою антиукраїнську діяльність. Шістьох депутатів позбавили громадянства, чотири померли. Вакантні місця за партійними списками заповнюють наступні за списком члени партії, однак заміна мажоритарників неможлива до завершення воєнного стану. Це створює додаткові ризики для роботи парламенту, адже для збереження легітимності Конституція вимагає наявності щонайменше 300 депутатів.

Ще одним важливим аспектом роботи нинішнього парламенту є фактичний розпад монобільшості. Фракція «Слуга народу», яка колись мала 254 депутати, зараз налічує 232, але й ця кількість не дозволяє їй ухвалювати рішення самостійно. За весь час роботи 9 скликання лише 2% рішень було прийнято виключно голосами «слуг», причому більшість із цих випадків припадає на перші пів року роботи (так званий «турборежим»). Вже у 2020 році монобільшість почала втрачати ефективність.

Протягом роботи 9 скликання під час голосування «в цілому» «слуги» давали в середньому 200 голосів із 226 необхідних. У 2024 році цей показник коливався в межах 180-190. Навіть питання критичної важливості, як-от зміни до Бюджетного кодексу, монобільшість не змогла ухвалити самостійно. Більше того, із понад 4000 поданих монобільшістю законопроєктів лише 18% стали законами. Причина не лише у відсутності гарантованих 226 голосів однієї фракції, але й у низькій якості законопроєктів, про що ми писали раніше.

Сьогодні для ухвалення законопроєктів «слуги» формують ситуативні коаліції із залученням депутатів інших фракцій та груп. Найчастіше голосування підтримують депутати фракцій «Довіра» та «За майбутнє», а також представники раніше забороненої ОПЗЖ, які почали голосувати в унісон з монобільшістю після повномасштабного вторгнення Росії. Втім, результати останнього рейтингу ККД депутата показали, що ентузіазм представників колишньої ОПЗЖ вичерпується: протягом останньої 11 сесії депутати ПЗЖМ ходили в Раду, однак припинили підтримувати реформи. Якщо під час 9 і 10 сесій коефіцієнт підтримки ними реформ становив 69% і 64% відповідно, то під час 11 сесії він упав до 45% (див. графік). Тобто надалі для підтримки законопроєктів «слугам» доведеться домовлятися з опозицією. В принципі, це непогано, оскільки завдяки цьому в парламенті відбуватимуться хоча б якісь дискусії, й політичне життя країни триватиме.

Крім того, обговорення законопроєктів з опозицією може підвищити їхню якість. Адже, на відміну від урядових законопроєктів, які проходять численні етапи узгоджень і консультацій у міністерствах та під час обов’язкових громадських обговорень, депутатські не мають цього фільтру. Тому не дивно, що урядові законопроєкти становлять лише 14% від загальної кількості (в інших країнах 60-90%). Інший спосіб покращити ситуацію з якістю законопроєктів — додати до Регламенту ВР вимогу обов’язкових консультацій з урядом та поглиблену роботу в комітетах, зокрема залучення до підготовки законопроєктів наукових установ, аналітичних центрів та фахівців із різних галузей. Для деяких суспільно важливих ініціатив (наприклад, пенсійна реформа) можна запровадити обов’язкові громадські обговорення. Це дозволить підвищити рівень підготовки законопроєктів та їх відповідності реальним потребам суспільства.