Новий Бюджетний Кодекс: Націлений На Децентралізацію, Але Результат Може Бути Протилежний

Ми проаналізували нові бюджетні правила прийняті Парламентом України і знайшли 11 позитивних змін у Бюджетному кодексі. Але є також 2 негативних факта, які можуть переважити все добре – і вони стосуються децентралізації.

У процесі «бюджетної епопеї» 28 грудня парламент прийняв іще низку законів, які стануть основою для щойно прийнятого бюджету. Серед цих законів є і нова версія Бюджетного кодексу, яка практично не відрізняється від законопроекту, поданого влітку минулого року, тому наш попередній аналіз переважно залишається в силі.

Деякі вагомі нововведення до Бюджетного кодексу порівняно з варіантом, запропонованим влітку:

• Київ віддаватиме до державного бюджету 60% надходжень від ПДФО, а не 80% (до 2015 року ця частка складала 50%);
• Місцеві (обласні) бюджети отримають 25% від рентної плати за видобуток корисних копалин загальнодержавного значення, окрім нафти і природного газу (до 2015 року частка місцевих бюджетів складала 50%, а в «літній» версії проекту було запропоновано перерозподілити всі 100% даного платежу до Державного бюджету);
• Органам місцевого самоврядування дозволяється розміщувати кошти «бюджетів розвитку» у державних банках (до цього всі кошти місцевого бюджету, крім тимчасово вільних, мали знаходитись лише на казначейських рахунках). Однак, якщо місцеві органи наважаться на такий крок, то втратять можливість покривати тимчасові касові розриви за рахунок Казначейства (в той час як в “літній” версії проекту було запропоновано позбавляти їх статусу “бюджетної установи”, що було цілковитою нісенітницею);
• Державним та комунальним вищим навчальним та культурним закладам дозволяється акумулювати кошти за надані послуги або кошти від отриманих грантів на рахунках державних банків, завдяки чому спрощується процедура використання цих коштів.

Нижче перераховано основні позитивні та негативні риси нового Бюджетного кодексу.

Позитивні риси:

1) Нова методика розрахунку трансфертів з державного до місцевих бюджетів. Раніше розрив між очікуваними доходами і видатками місцевих бюджетів, визначеними Бюджетним кодексом, покривався за допомогою міжбюджетних трансфертів. Відповідно, прийняття місцевих бюджетів було можливим тільки після затвердження основного бюджету країни, оскільки місцеві органи влади заздалегідь не володіли інформацією щодо належного їм обсягу трансфертів, субсидій та субвенцій. Новий кодекс передбачає заміну трансфертів на дотації вирівнювання, які розраховуватимуться лише на основі прогнозних надходжень від податку на прибуток та ПДФО до місцевих бюджетів – так що ця дотація буде спрямована на зменшення різниці між високодохідними та низькодохідними регіонами. Таким чином, для місцевих органів влади буде спрощено процедуру перерозподілу фінансування між різними статтями витрат (втім, це не стосується освітніх та медичних субвенцій).

 2) Невикористані субсидії та субвенції залишатимуться в розпорядженні місцевого бюджету і можуть бути використані у наступному році. Досі всі невикористані кошти поверталися до Державного бюджету – і цей механізм часто використовувався як прихований секвестр, тобто фінансування для деяких статей витрат (як правило, капітальних) надходило в листопаді-грудні, коли місцеві органі влади не встигали його освоїти – отже, кошти поверталися до Державного бюджету.

 3) Кошти «фонду регіонального розвитку» (який має складати не менше 1% надходжень до загального фонду Державного бюджету) мають бути розподілені не пізніше, ніж через 3 місяці після прийняття Державного бюджету (таким чином, у місцевих органів влади буде достатньо часу на їх використання). Відбір проектів буде здійснювати Мінрегіон (а не Мінекономрозвитку). Місцеві органи влади повинні будуть фінансувати 10% витрат на ці проекти, що, можливо, підвищить якість розроблюваних ними проектів.

 4) Право на здійснення зовнішніх запозичень поширюється не тільки на міста з населенням більше 300 тисяч чоловік (15 міст в Україні), а й на всі міста обласного значення (178 міст); в той же час, Казначейство позбавляється права надавати середньострокові позики місцевим бюджетам.

 5) Запроваджується принцип “мовчазної згоди” для місцевих запозичень (тобто, якщо протягом місяця від Мінфіну не поступає жодних заперечень, місцева влада може продовжувати процедуру отримання позики).

 6) Покращується управління державним боргом. Закон про державний бюджет обмежуватиме не тільки державний борг, але і гарантований державою борг. Загальний борг не має перевищувати 60% ВВП, і щоб вийти за цю межу, Кабінет Міністрів повинен буде отримати дозвіл парламенту (раніше Кабмін самостійно вирішував це питання).

 7) Введені деякі передумови для середньострокового (трьохрічного) бюджетного планування. А саме, в рамках бюджетного процесу НБУ буде надавати трирічний прогноз «показників валютно-курсової політики» (хоча логічніше було б вимагати прогноз грошово-кредитної політики). Крім того, Міністерство економіки повинне буде надавати однорічний (чомусь) макроекономічний прогноз.

 8) Ліквідовано два спеціальні фонди бюджету, а саме – фонд, у якому акумулювався імпортний збір за нафтопродукти та автомобілі, і який використовувався для будівництва та ремонту доріг (тепер дороги переважно переходять у зону відповідальності місцевої влади), і фонд, який акумулював платежі за утворення радіоактивних відходів і використовувався для знешкодження цих відходів, а також на деякі об’єкти радіаційного захисту (в даний час ці кошти включені в екологічний податок, який переважно піде на рівень області). Водночас, створюються два нових спеціальних фонди: в один будуть надходити 50% платежів за реєстрацію прав власності і 85% платежів за надання інформації з Єдиного реєстру підприємств та інших реєстрів, і ці кошти будуть використовуватись для функціонування та підтримки відповідних реєстрів; в інший надходитимуть 50% платежів від виконавчого збору, і ці кошти будуть використовуватись для винагороди державних виконавців (це необхідно для покращення функціонування судової системи – хоча головне питання тут, звичайно, – це якість суддів).

 9) Головні розпорядники бюджетних коштів повинні будуть надавати більш повну та обґрунтовану документацію щодо розробки та виконання бюджетних програм.

 10) Новоприйнятий закон виключає положення, введені в жовтні 2014 р., відповідно до яких суди були практично необмежені у своїх бюджетних заявках.

 11) Витрати на оборону та розвідку, що фінансуються з резервного фонду, включені до списку “захищених” витрат.

 Основні негативні риси новоприйнятого закону стосуються децентралізації

 Загалом, перерозподіл доходів і витрат до визначення функцій органів місцевого самоврядування – це не дуже добра ідея. Основною негативною рисою нинішньої централізованої моделі держуправління є те, що рішення переважно приймаються місцевими адміністраціями (тобто представниками центрального уряду), а не місцевими радами (представниками населення). Оскільки закон “Про місцеве самоврядування” залишиться без змін, ця ситуація поглибиться через збільшення ресурсів у розпорядженні місцевих адміністрацій. Нижче наведені інші негативні риси нового Бюджетного кодексу.

 1) Ліквідація найнижчого рівня місцевого самоврядування – громади. Згідно з чинним законом, залишаться тільки два рівні – обласний (місто обласного значення) та районний або “об’єднана громада”. У інших країнах, як правило, існують три рівні місцевого самоврядування – громада, район та область, і питання повсякденного життя людей (у тому числі організація середньої освіти та загальної охорони здоров’я) переважно вирішуються на рівні громади. Це той рівень, на якому можна знайти демократію в її найбільш чистому вигляді – адже людям значно реальніше впливати на рішення та контролювати, скажімо, сільського голову, ніж керівника району.

 Формально, ліквідація рівня громади суперечить принципу субсидіарності, який передбачає, що послуги громадянам повинні надаватись на найнижчому можливому рівні. Враховуючи особливі умови України, це також підвищує ризик сепаратизму (адже для гіпотетичного ворога набагато простіше “підкупити” районного чи обласного голову, ніж кілька десятків або сотень керівників громад у цьому районі чи області).

 2) Позбавлення місцевих громадян права впливати на найважливіші для їхнього життя області – середню та професійну освіту та охорону здоров’я, тому що ці сфери фінансуються з Державного бюджету через освітні та медичні субвенції (хоча місцеві бюджети також можуть надавати деяке фінансування), причому обсяг фінансування залежить від кількості студентів/пацієнтів і людей, що проживають у певному районі/області. Може здаватися, що цей механізм повинен забезпечити приблизно однакові витрати на одного учня чи пацієнта на всій території країни, однак, насправді він зберігає статус-кво, коли рішення про обсяг надання послуг та склад цих послуг приймається на рівні центрального уряду. У децентралізованій моделі управління саме громада мала б приймати рішення щодо того, наприклад, чи варто підтримувати діяльність місцевої школи (а отже, можливо, вкласти в неї трішки більше коштів), чи краще відремонтувати дорогу і запустити шкільний автобус до іншої найближчої школи.

 Дозвіл органам місцевого самоврядування фінансувати школи та лікарні також сприяв би зростанню якості місцевої влади через підвищення конкуренції (наприклад, якщо в місті A школи кращі, ніж у місті Б, все більше сімей буде переїжджати до міста А, отже, доходи цього міста будуть збільшуватись, що дозволить забезпечити ще кращу інфраструктуру, а мерові міста А бути переобраним).

Хоча здається, що Бюджетний кодекс зробив кілька кроків до децентралізації, насправді без відповідних змін до законів «Про місцеве самоврядування» та «Про адміністративно-територіальний устрій”, ці зміни можуть призвести до ще більшої централізації – це буде залежати від розподілу повноважень між місцевими адміністраціями та місцевими радами в кожній конкретній області чи районі.

Ліквідація найнижчого рівня місцевого самоврядування (громади) означатиме, що більшість людей не відчують децентралізацію на практиці, тобто вони так само не матимуть права голосу щодо організації базових послуг у своєму населеному пункті (чи районі міста), оскільки все буде вирішуватися на рівні району (міста), принаймні поки не будуть створені “об’єднані громади”, на що може піти чимало часу. Можна припустити, що від такого розвитку подій найбільше постраждають мешканці міст районного значення.

Тим не менше, прийняті зміни надають трохи більше свободи місцевим органам влади, а, отже, можуть стати відправною точкою для правильної реформи децентралізації.