Політична система України: чи потрібен «капітальний ремонт»?

До 2014 року в Україні функціонувала жорстко централізована політична система з дуалізмом виконавчої гілки влади та нечітким розподілом обов’язків на місцевому рівні. В рамках цієї системи «переможець отримував усе». Децентралізація, що триває з 2014 року, ставить на меті зменшити вплив центральної влади й передати відповідальність за повсякденні питання життя громадян обраній місцевій владі. Це має зробити більш відповідальними не лише місцевих чиновників, але й громадян, і таким чином сприяти демократичному розвитку України. 

За 23 роки свого існування записаний у Конституції розподіл влади між президентом та парламентом змінювався тричі. Одразу після ухвалення у 1996 році Конституція надавала майже необмежену владу президенту; у 2004 Конституцію було змінено, і майже вся влада відійшла парламенту. У 2010 Конституційний суд скасував ці зміни за поданням тодішнього президента Віктора Януковича. У 2014, після Революції гідності, зміни знову набули чинності.

Наразі основним джерелом влади в країні є парламент, який призначає прем’єр-міністра, майже усіх членів Кабміну, а також затверджує подані президентом кандидатури на позиції міністра закордонних справ та міністра оборони. Рада також погоджує ряд інших призначень (генеральний прокурор, голова СБУ, голова НБУ тощо). Втім, щоб скористатися цією владою, парламенту потрібно мінімум 226 голосів. До 2019 року жодна партія не мала стільки голосів, що породжувало потребу у формуванні коаліції. Пошук парламентських компромісів уповільнював ухвалення законів – як прогресивних, так і шкідливих. 

Виборча система

Ширші повноваження парламенту підвищують важливість дизайну виборчої системи. В Україні протягом довгого часу функціонувала змішана система, за якої половина парламенту обирається за партійними списками, а інша половина – в одномандатних округах (хоча Україна експериментувала як із повністю пропорційною, так і з повністю мажоритарною системами). 

Оскільки наші партії згуртовані навколо лідерів, а не навколо ідей чи цінностей, обидва компоненти виборчої системи мають серйозні вади: 

1. Партійні лідери можуть «продавати» місця у списках – за гроші чи за лояльність. 
2. В одномандатних округах вищі шанси на виграш мають кандидати з більшим фінансовим ресурсом (хоча останні вибори показали, що з цього правила бувають і винятки). 
3. В одномандатних округах багато голосів «пропадає», тому виграти можуть кандидати, які мають підтримку меншості. 

Система відкритих списків, ухвалена у липні 2019 року, має прибрати ці недоліки – підвищити репрезентативність, мотивувати до створення ідеологічних партій, а також дозволити місцевим лідерам виходити на національний рівень під брендом певних політичних партій. Щоправда, президент заветував новий Виборчий кодекс. І навіть після вступу його в дію впровадження нової системи відбудеться лише наприкінці 2024 року, тому наступні вибори проходитимуть ще за чинною системою. 

Дуалізм виконавчої влади

Президент призначає голів місцевих адміністрацій, кандидатури яких подає Кабмін. Голови місцевих адміністрацій підпорядковуються і президентові, і Кабінету міністрів. Цей закріплений у Конституції дуалізм виконавчої влади створює потенціал для конфліктів між президентом та прем’єром. Він обмежує контроль Кабміну над виконавчою гілкою, таким чином підриваючи його здатність впроваджувати свою політику. Проект змін до Конституції, що розглядався у 2015 році в рамках реформи децентралізації, не зміг би вирішити цю проблему. Втім, парламент не проголосував за цей законопроект через наявність у тексті пункту про особливий статус Донбасу. 

Децентралізація

Децентралізація, розпочата у 2014 році, є, мабуть, найважливішою зі структурних реформ. Також, вона популярна серед виборців. До реформи в Україні існувало чотири адміністративні рівні: село/район міста – район чи місто – область – країна. Багато сіл були надто малі, щоб надавати своїм мешканцям якісні публічні послуги. Реформа децентралізації передбачає створення Об’єднаних територіальних громад (ОТГ), які отримають для цих потреб значні бюджети. Цільовий мінімум населення ОТГ – 10 000 осіб. Станом на серпень 2019 року ОТГ покривали 40% території України, у них проживало майже 30% населення. 4330 менших громад було об’єднано в ОТГ, ще 6331 мають увійти до реформи. 

Щоб заохотити до добровільного об’єднання громад, новоствореним ОТГ надали фіскальні стимули – 60% податку на доходи фізичних осіб та 10% податку на прибуток лишаються в громаді, окрім того вони отримують з держбюджету субсидії та субвенції на розвиток інфраструктури. ОТГ мають право самостійно визначати ставки податків на нерухомість та землю у встановлених межах. Водночас значно зросла відповідальність місцевої влади за повсякденне життя громадян – адже місцеві органи влади розподіляють медичну та освітню субвенції, інфраструктурні кошти тощо. Важливою складовою цього процесу була передача Міністерством юстиції низки реєстраційних послуг місцевій владі та приватним нотаріусам. Тому тепер ОТГ можуть конкурувати одна з одною за допомогою якості послуг та створеного ними інвестиційного клімату. 

Хоча загалом децентралізація пройшла успішно, і найбільше від неї виграли ОТГ та міста, шлях до цього був непростий. Деякі обласні та особливо районні чиновники саботували створення громад. Деякі новостворені громади все ще надто малі, щоб надавати публічні послуги на достойному рівні. Хоча населення ОТГ в середньому становить 10,7 тисяч людей, у 37% громад живуть менш ніж 5 тисяч осіб. Можливо, цим громадам доведеться об’єднуватися з іншими. 

Важливим «пряником» децентралізації стало рішення уряду дозволити ОТГ отримувати державну землю навколо них у свою комунальну власність. Ці землі можуть стати суттєвим джерелом доходу громад. Інколи ОТГ доводиться подавати в суд на Держгеокадастр, щоб отримати ці землі. Тим не менш, станом на серпень 2019 ОТГ отримали 1,5 млн га сільськогосподарської землі. 

Фінальні кроки децентралізації мають бути такими: 

1. Обов’язкове об’єднання ОТГ, що не об’єдналися до визначеної дати. 
2. Вирішити питання районів – потрібно вирішити, чи залишиться районний рівень управління. Якщо так, треба буде переглянути його повноваження та обов’язки, якщо ні – райони необхідно ліквідувати на законодавчому рівні.
3. Чітко розподілити обов’язки на місцевому рівні – тобто між місцевими філіями органів центральної влади та місцевими виборними органами. 

За логікою реформи, на певному етапі знадобиться внести зміни до Конституції, щоб таким чином закріпити нові реалії та розподіл влади між центром та регіонами. Якщо парламент почне роботу над такими правками до Конституції, він може скористатися цією нагодою, щоб позбавити президента можливості втручатися у політику уряду. Як відзначає Роджер Маєрсон, найкращим президентом для країни буде той, хто погодиться на зменшення своєї влади. 

Децентралізація має два важливих політичних наслідки. По-перше, вона уможливлює появу та органічне зростання політичних лідерів на місцях. В Україні традиційний шлях до політики лежить або через приєднання до партії, у якій лідер виступає в ролі «паротяга», або через підкуп виборців у певному окрузі – напряму або через подарунки чи певні блага для громади. Завдяки децентралізації у місцевих політиків з’явилася мотивація надавати мешканцям своїх громад якісні послуги, щоб перейти на вищий рівень. 

По-друге, розширення впливу місцевої влади на більшість аспектів повсякденного життя позбавить виборців можливості винуватити у проблемах когось окрім вибраних ними місцевих чиновників. Це має сприяти більш відповідальному голосуванню. 

Звісно, ці зміни не відбудуться за один день. Тим не менш, перші кроки зроблені у правильному напрямку, і реформа має тривати. 

Примітки