Як реформатори провели літо: рейтинг Індексу реформ команд реформаторів улітку цього та минулого років

Темпи реформування економіки цього літа були вдвічі нижчими, ніж попереднього. Найбільш активно просував реформи Кабмін, на другому місці – НБУ, на третьому – Президент, на четвертому – Парламент. Серед найважливіших реформаторських рішень цього літа – зміни до Конституції України в частині правосуддя, закон “Про судоустрій і статус суддів”, закон про реформу корпоративного управління держпідприємств, запровадження інституту приватних виконавців судових рішень, скорочення можливостей ДФС відкривати кримінальні справи, створення Національного репозитарію академічних текстів та спрощення реєстрації лікарських засобів.

Літо – пора відпусток та канікул, але не привід відкладати реформи. За оцінками Індексу реформ, минулого літа було прийнято 25% усіх реформаторських рішень 2015 року. Серед них – закон про національну поліцію, відкриття реєстрів, запровадження міжнародного аудиту державних компаній та декілька важливих рішень у сфері енергетики та незалежності НБУ.

За рік команда реформаторів трохи змінилася – Кабмін Гройсмана прийшов на зміну Кабміну Яценюка, тоді як Парламент, Адміністрація Президента та НБУ продовжували просувати реформи майже в незмінному складі. Ми пропонуємо подивитися, що встигли зробити цього літа реформатори та порівняти їхні результати з минулорічними показниками.

Цього літа було прийнято та оприлюднено 47 нормативних актів, які впливають на просування реформ, що вдвічі менше показників літа минулого року – 84 нормативних акти. Більш за всіх знизив темпи Парламент, за ініціативи депутатів прийнято втричі менше реформаторських нормативних актів, ніж улітку минулого року (графік 1). Кабмін Гройсмана влітку також працював повільніше за команду попередників, вони прийняли вдвічі менше реформаторських нормативних актів. Кількість нормативних актів, які ініціювали НБУ та Президент, не змінилася.

Звичайно, кількість прийнятих нормативних актів – це тільки частина картини. Більш важливо, наскільки системними та важливими були прийняті рішення, тобто наскільки суттєво вони змогли б просунути країну на шляху реформ за умови їх повноцінного виконання.

Для того, щоб оцінити реформаторський прогрес кожного ініціатора, ми склали “рейтинг реформаторів Індексу реформ”. Методика дуже проста. Кожен реформаторський нормативний акт оцінюється експертами індексу за шкалою від -5,0 до +5,0 балів залежно від його важливості та системності. Якщо нормативний акт впливає на декілька напрямків, то його загальна оцінка може перевищувати 5,0 балів. Додавши оцінки усіх нормативних актів, ініційованих певним органом влади, ми отримали кількість балів, яку “заробив” цей ініціатор протягом літа (графік 1).

Найактивнішим реформатором цього літа був Кабмін, його рейтинг Індексу реформ склав 40 балів, з великим відривом на другому місці посів НБУ з рейтингом 16 балів, на третьому – Президент із 15-ма балами, на четвертому – Парламент – із 10-ма.

Літній рейтинг Індексу реформ Кабміну Гройсмана (40 балів) майже вдвічі менший за рейтинг попередньої команди (69 балів). Цього літа було оприлюднено 25 реформаторських нормативних актів, ініційованих Кабміном, минулого – 46. Серед важливих ініціатив Кабміну Гройсмана цього літа – план розділення “Нафтогазу України” (рейтинг Індексу реформ – 4,8 бала), закон про реформу корпоративного управління держпідприємств (4,3 бала), скорочення можливостей ДФС відкривати кримінальні справи (4 бала). Минулого літа за ініціативи Кабміну Яценюка прийнято та оприлюднено закон про національну поліцію (4 бала), знято мораторій на продаж майна боржників “Нафтогазу” (4 бала), встановлено єдине тарифоутворення в сфері житлово-комунальних послуг (3,5 бала).

Команда Нацбанка ініціювала ту саму кількість нормативних актів (12), але їхній вплив на темпи реформування є меншим: рейтинг Індексу реформ НБУ цього літа – 16 балів, попереднього – 23 бала. Улітку цього року НБУ переважно займався поступовою дерегуляцією та лібералізацією в валютно-кредитній сфері. Так, регулятор дозволив банкам використовувати електронні форми документів при контролі імпортно-експортних операцій (оцінка Індексу реформ – 2 бали), обмежив можливості банків з кредитування фінансово неспроможних підприємств (2 бали), дозволив банкам змінювати курси купівлі і продажу валюти протягом робочого дня (1,5 бала). А от літом минулого року було прийнято кілька системних рішень: посилено незалежність НБУ (3 бали), підвищено вимоги до ділової репутації власників та керівників банків (2,8 бала), спрощено доступ міжнародних платіжних систем на ринок України (2,8 бала).

Рейтинг Індексу реформ Президента цього літа збільшився майже вчетверо, з 4 до 15 балів завдяки прийняттю ініційованих ним законопроектів щодо реформування системи правосуддя, які отримали дуже високі оцінки експертів Індексу реформ – зміни до Конституції України в частині правосуддя (оцінка Індексу реформ – 5,5 бала), закон “Про судоустрій і статус суддів” (5,5 бала), запровадження інституту приватних виконавців судових рішень (4 бали).

На відміну від президентського, рейтинг Індексу реформ Парламенту цього літа вчетверо скоротився – народні депутати ініціювали меншу кількість законів, а самі закони були менш значущими для просування реформ. Цього літа було оприлюднено лише 7 законів, ініційованих депутатами, а влітку минулого року – 23. Серед важливих для просування реформ документів, ініційованих депутатами та оприлюднених цього літа – закон щодо запровадження системи ProZorro для закупівель в оборонній сфері (рейтинг Індексу реформ – 2 бали), скасування обов’язкової держреєстрації іноземних інвестицій (2 бали) та підвищення штрафів за керування у нетверезому стані (2 бали). Серед найважливіших ініціатив минулого літа – закон щодо відкриття реєстрів (4 бали), пом’якшення закону про трансферне ціноутворення (3 бали), закон щодо права банків пропонувати строкові депозити без можливості дострокового зняття (2,8 бала), зміни до Податкового кодексу з метою зниження тиску на бізнес (2,8 бала) та інші.

Темпи реформування за напрямками істотно різняться (графік 2). Цього літа значно просунулися реформи бізнес-середовища, рейтинг Індексу реформ нормативних актів за цим напрямком збільшився в 1,3 раза. Гoловним чином, це досягнуто за рахунок прогресу у сфері дерегуляції (спрощення реєстрації лікарських засобів, скасовано обов’язкову держреєстрацію іноземних інвестицій, банкам дозволено використовувати електронні форми документів при контролі імпортно-експортних операцій, тощо) та потенційного покращення захисту прав власності в результаті реформи судової системи.

Цього літа було прийнято незначну кількість реформатроських нормативних актів, що впливають на державні фінанси. На відміну від літа минулого року, коли була прийнята низка важливих рішень щодо зміни податкового законодавства та управління державним боргом, цього літа прогрес був мінімальним. Зокрема, минулого літа відбулася реструктуризація державного боргу, а у податковій сфері – внесено зміни до податкового кодексу з метою скорочення податкового тиску на бізнес, скасовано оподаткування неприбуткових організацій, об’єднано рахунки для сплати податку на прибуток підприємств та авансового внеску цього податку з метою скорочення практики переплат податку на прибуток. Рейтинг Індексу реформ за напрямком державні фінанси літом цього року був в 6 разів менший, ніж попереднього.

Істотно уповільнилися темпи реформування за напрямом державного управління, який включає й боротьбу з корупцією. Цього літа не вдалося повторити прогрес минулого року у просуванні антикорупційних ініціатив, який було досягнутого зокрема завдяки схваленню закону про нацполіцію та відкриттю держ реєстрів. За антикорупційним напрямком іMoРe рейтинг зменшився майже втричі з 29.8 до 10.4 балів.

Повільніше просувалися реформи і в монетарної системи, зокрема у сфері валютного регулювання та банківському секторі. Рейтинг енергетичної сфери Індексу реформ залишився стабільно низьким – чомусь більшість реформаторських рішень в цій сфері приймається ближче до опалювального сезону.

Звичайно, прогрес у реформуванні законодавства не може і не має бути рівномірним. Наприклад, законодавча база для електронних державних закупівель сформована, і далі стоїть питання її вдосконалення та, найважливіше, імплементації. Але українське законодавче поле залишається далеким від досконалості. Тому загальне сповільнення темпу змін законодавства викликає тривогу. Подивимось, що принесе новий політичний сезон і яка з реформаторських команд зможе принаймні втримати темпи минулого року.