Рік досвіду: Управлінські процеси та стійкість територіальних громад до викликів війни

Учасники дослідження визначили стійкість як співпрацю акторів на різних рівнях, єдність, компетентність, проактивність, адаптивність та життєздатність. 

У дослідженні ми зробили акцент на управлінських процесах органів місцевого самоврядування, адже, як показали результати глибинних інтерв’ю, більшість стейкхолдерів бачать, що саме проблеми в управлінні є викликом для подальшого розвитку стійкості в їхніх громадах.  Ми виділили такі управлінські процеси для аналізу: “Стратегічне продумування загроз та плану відповідей”, “Комунікація” та “Координація зусиль (співпраця)”. Ці процеси часто згадуються і в літературі про забезпечення стійкості на регіональному та місцевому рівні (Reznikova, 2022). Більше про управлінські процеси та стійкість можна прочитати в Додатку 1.

Таблиця 1 показує можливі завдання, які містяться в цих процесах під час криз (перелік не є вичерпним):

Стратегічне продумування загроз та плану відповідей	Комунікація	Координація зусиль (співпраця)
Аналіз середовища, оцінка ризиків та спроможності протидії їм Формування плану дій для протидії цим загрозам Підготовка до реалізації плану дій у разі надзвичайних і кризових ситуацій	Інформування населення про можливі загрози та кризи Поширення інформації про необхідність підготовки до кризових ситуацій та алгоритми дій	Забезпечення співпраці та ефективної комунікації: між державними акторами й бізнесом, громадськими організаціями та іншими органами, які залучені до реагування на кризу між підрозділами місцевого самоврядування та різними рівнями влади

Основою для виявлення проблем та найкращих практик стали матеріали 75 глибинних інтерв’ю та 8 стратегічних сесій з представниками місцевого самоврядування, державних органів на місцях, волонтерів та представників організацій, залучених до діяльності з розвитку стійкості та реагування на кризи, спричинені повномасштабним наступом росії. Інтерв’ю та стратегічні сесії проводилися в трьох типах міських громад: тилових (Львів, Ужгород, Івано-Франківськ), прифронтових (Дніпро, Одеса) та прикордонних/деокупованих (Харків, Чернігів, Суми). Глибинні інтерв’ю були проведені соціологічною агенцією ФАМА.

На час роботи команди припали серії масованих обстрілів по всій території України, ситуації блекаутів та постійних викликів з водопостачання та опаленням, що створило унікальну можливість досліджувати практики адаптації та реагування акторів на нові кризи одночасно з їхнім виникненням і досліджувати, як різні стейкхолдери адаптуються до нових реалій в режимі живого часу. Нижче процеси, описані в Таблиці 1, розглянуті детальніше.

Проблеми та вдалі практики в управлінських процесах

Стратегічне продумування загроз та плану відповідей

Продумування можливих сценаріїв (foresight) криз та реагування на них важливе для координації дій місцевих служб, органів влади та громади в цілому у разі настання кризи. Кризове реагування хоча і необхідне, але без попередньої підготовки воно ризикує бути недалекоглядним та може призвести до нових криз [1].

На момент проведення дослідження кризове реагування на проблеми домінувало серед  викликів згаданих респондентами у громадах. Так у іншому дослідженні [2] Центру для ULEAD, де представники ОМС громад обирали “навички, яких не вистачає працівникам у виконавчих органах влади для роботи з викликами, які наразі постають перед громадою” – 48% респондентів обрали стратегічне планування, як такий навик. У цьому ж  дослідженні, найчастіше в інтерв’ю згадувалась така проблематика:

1. Відсутність або недостатній рівень оцінки ризиків, продумування сценаріїв розвитку подій
2. Несистемна підготовка органами влади та інших структур до можливих загроз як до повномасштабної війни, так і після її початку. Особливо це стосується питань безпеки енергоінфраструктури, цивільної безпеки, кібербезпеки.

Ці проблеми підтверджуються даними опитування і менших громад у дослідженні “Research Cohesion and Decentralization in Ukraine” в рамках “Support to Decentralization Reform in Ukraine (UDU U-LEAD with Europe)”. Так, більшість громад проводили підготовку до можливих викликів війни вже після початку повномасштабного вторгнення або не проводили взагалі. На 10 місяць війни понад 50% з опитаних громад досі не ухвалили плани національного спротиву на місцевому рівні, тільки третина повністю зробили резервне копіювання даних громади.

Лише в декількох громадах, у яких проводилися інтерв’ю та стратегічні сесії, ведеться підготовка до можливих ризиків завдяки практикам кризового планування та підготовки до викликів у майбутньому (реінтеграція ветеранів, створення практик інтеграції ВПО в громаду, підготовка альтернативних джерел електроенергії у сфері ЖКГ).

Що робити громадам?

Пріоритетними задачами громаді у відповідь на виклик відсутності стратегічного продумування загроз та плану відповідей є:

• Формування єдиного розуміння ризиків для конкретної території
• Складання та постійне оновлення реєстрів ризиків
• Визначення пріоритетів реагування
• Формування планів дій службами охорони правопорядку, поліцією, місцевою владою та іншими відомствами

Варто також розпочати вивчення світового досвіду з розвитку стійкості (resilience), планування загроз та кооперацію з інституціями інших країн, як це було зроблено у Львові, ще наприкінці 2021 року, що забезпечило функціонування критичної інфраструктури у критичні моменти [4]. 

Так, у Львівській міській раді для протидії можливим загрозам була створена координаційна група з розвитку стійкості. За підтримки посольства Великобританії, The York Emergency Planning College (EPC) та РНБО Львів став пілотним містом для співпраці із впровадження планування стійкості. Була розроблена Resilience Programme для міста, а робоча група пройшла навчання у британському місті Йорк, де знаходиться Emergency Planning College, один із чотирьох закладів Сполученого Королівства, у яких працівники місцевого самоврядування вчаться реагувати на екстремальні ситуації у своїх громадах.

Результат діяльності щодо планування викликів в громаді варто фіксувати в стратегічних документах  та опрацьовувати з відповідальними за стійкість органами самоврядування громади. Якщо у громади немає власних спроможностей для опрацювання такого досвіду, варто кооперуватися з суміжними громадами та шукати зовнішню експертизу.

Крім зазначеної практики співпраці Льова з EPC, цікавою може бути практика, яка діє в королівстві Нідерланди та Великій Британії, де функціонують округи безпеки та форуми стійкості відповідно [5]. Округи безпеки  – це формат публічного управління для ефективного реагування на надзвичайні ситуації локального рівня, який передбачає об’єднання спроможностей кількох територіальних громад, створення спільного органу управління та правового регулювання. Об’єднання відбувається з урахуванням характерної для них категорії ризиків і загроз та особливостей безпекового середовища на певній території країни, а також на її кордонах із сусідніми державами.

Місцеві форуми стійкості – це регулярні зустрічі у міжвідомчому форматі із залученням представників місцевої влади, громадянського суспільства, засобів масової інформації тощо для планування та підготовки до надзвичайних ситуацій. Місцеві форуми стійкості збираються щонайменше один раз на 6 місяців.

Найкращими практиками в громадах, на думку респондентів, виявились проведена в Чернігові фіксація наявного досвіду громад за час повномасштабного вторгнення, особливо в громадах, що пережили окупацію або активну фазу військових дій, перевірка дублювання схожих планів/заходів між різними органами і розробка заходів для попередження надзвичайної ситуації. 

У звіті наведено більше прикладів та найкращих практик стійкості, застосованих громадами.

Комунікація

Комунікація – важлива складова забезпечення якісного публічного управління, коли не лише створені канали комунікації, а й існує довіра для діалогу та дискусії (Coffey International Development, 2007) [6]. Під час війни владі громади необхідно швидко реагувати на загрози та кризи й доносити алгоритми дій. Тому тут важливі наявність комунікації, її ефективність (формат та канали) та довіра мешканців.

Учасники дослідження, які не є органами влади, зазначили проблему відсутності або недостатнього інформування про загрози та алгоритми дій/інструкцій у випадку їх настання. Хоча деякі алгоритми та інструкції можна було знайти на сайтах громад, але про їхню наявність не було повідомлено в жодній новині чи публікації в  соціальних мережах. Отже, комунікації ОМС із населенням недостатньо ефективні. Тому місцевій владі необхідно переглянути формат комунікації з населенням про кризи та канали поширення інформації.

Не меншою проблемою в громадах є стійкість населення до інформаційних атак та впливів. Учасники інтерв’ю найчастіше згадують публікації місцевих жителів про влучання обстрілів у цілі в містах, поширення неправдивої інформації в соціальних мережах тощо. Це свідчить як про відсутність стійкості до дезінформації в населення, так і про незнання правил публікації інформації у воєнних реаліях.

Що робити громадам?

Багато криз, про які місцеві органи влади інформують населення, є типовими для громад. Тож окремі громади використовують уже створені іншими громадами зразки повідомлень для населення. У звіті наведені приклади співпраці місцевої влади з непрофільними, але популярними медіа в Сумах, створення онлайн-мап генераторів та використання ОСББ як каналу комунікації у Львові. Крім того, корисними для лідерів громад будуть такі поради:

• Використовуйте публічно доступні матеріали від Центру стратегічних комунікацій та інформаційної безпеки, який системно готує поради про дії в різних ситуаціях (наприклад, підготовка до блекауту). 
• Створюйте публікації у формі методичок, коротких відео тощо для поширення у Facebook, в Telegram-каналах та / або на телебаченні. Проте не варто забувати традиційні варіанти – зустрічі з активом громади та друковану пресу.
• Досвід попередніх криз (COVID-19) також може стати корисним. У посібнику «Як громадам протистояти викликами і успішно діяти в період кризи» містяться правила комунікації на різних етапах кризи, інструменти для кризових комунікацій тощо.
• Важливим аспектом є отримання зворотного зв’язку. ОМС треба розуміти, якими каналами комунікація з більшою імовірністю доходить до громадян, щоб використовувати тільки ефективні канали.
• Дослідження “Research Cohesion and Decentralization in Ukraine” в рамках “Support to Decentralization Reform in Ukraine (UDU U-LEAD with Europe)” [3] показує, що близько 85% опитаних громад використовували Facebook для поширення інформації серед мешканців громади до вторгнення, а після 24 лютого цей показник виріс до 95%. Диверсифікація каналів комунікації дає можливість звернутися до ширшого кола мешканців громади. Паралельно з публікаціями на сайті громади та в соцмережах інформацію про алгоритми дій у кризових ситуаціях варто поширювати через активістів та представників низових ініціатив.

Координація зусиль (співпраця)

Крім зовнішніх комунікацій, також варто виділити окремо проблеми у внутрішніх комунікаціях. По-перше, в громадах часто є недостатній рівень комунікації між представниками різних структур, через що відбувається дублювання функцій, і як наслідок неефективний розподіл ресурсів. По-друге, навіть при високому рівні комунікації з представниками різних груп стейкхолдерів  виникають проблеми зі зворотним зв’язком та врахування їхньої думки під час ухвалення рішень. 

Учасники інтерв’ю неодноразово згадували недостатній рівень координації між різними акторами/учасниками військово-цивільного співробітництва. Найбільше ця проблема виражена в тих громадах, де немає співробітництва між владою та волонтерами/громадськими організаціями через (1) відсутність ефективного менеджменту, в результаті чого відбувається неоптимальний розподіл ресурсів або їхнє марнування; (2) відсутність довіри через попередні корупційні скандали, нерозуміння сторонами особливостей роботи один одного, недотримання правил.

Що робити громадам?

З викликом координації різних джерел ресурсів та залучення активних мешканців допомагають процеси інституалізації та мережування. 

• Інституціоналізація, а саме вибудування постійних координаційних центрів, нових організацій чи структур при органах місцевої влади, допомагає розв’язати основну проблему неефективного менеджменту та дублювання процесів, що призводять до втрати критично необхідних ресурсів. Варто також пам’ятати, що для інституалізації потрібні не тільки людські ресурси управління, а й фінансова складова. Успішним прикладом буде процес розділення фандрейзингу на проєкти і фандрейзингу на інституційну підтримку.
• Мережування, своєю чергою, дозволить залучити безкоштовні ресурси, розвантажити менеджерські функції чи взагалі віддати задачі на аутсорс інших організацій чи волонтерів. Також створення мережі та швидка й неформальна комунікація представників влади та активістів дозволяє ефективно зберігати стійкість громади до більшості викликів. Для розбудови такої мережі в громадах часто використовують онлайн чати або лідерів думок, яким довіряють і влада, і активні мешканці.

Також, важливим є публічний рекрутинг у громаді волонтерів, що можуть долучитися до вирішення криз. Під час рекрутингу варто перевіряти, чи залучені організації є доброчесними.

Успішною практикою інституалізації в Івано-Франківську став Координаційний центр Save Ukraine Now. Його створено спільно владою міста, територіальною обороною ЗСУ та громадськими активістами. Ключове завдання центру – проаналізувати та скоординувати розподілення допомоги у місця, де є найбільший запит на неї. Центр забезпечує місцеві підрозділи територіальної оборони в зоні ведення бойових дій, надає допомогу внутрішньо переміщеним особам та іншим людям. 

Важливою відмінністю від стихійних координаційних центрів, які створювались в інших громадах, є інституалізація цього центру в ГО та вихід на сталий бюджет організації, який забезпечується програмами співпраці з бізнесом громади. Працівники підприємств, серед яких і «Прикарпаттяобленерго», раз на місяць передають одноденну зарплату на потреби координаційного фонду та ТрО. Список організацій, що підтримують цю ініціативу, росте щомісяця. 

Висновки

Розбудова стійких громад – комплексний та довготривалий процес. Важливими кроками є напрацювання спільного розуміння поняття «стійкість» та кроків з адаптації його до реалій криз, спричинених війною в Україні. 

У цьому матеріалі ми намагалися коротко описати та зробити акцент на управлінських процесах органів місцевого самоврядування, які можна взяти за приклад у вирішенні викликів. Без ефективних практик у процесах «Стратегічне продумування загроз та плану відповідей», «Комунікація» та «Координація зусиль (співпраця)», неможливо побудувати стійку громаду та протистояти наявним та потенційним шокам військових дій, гуманітарних та інфраструктурних криз.

Сподіваємося, що практики, наведені у звіті, будуть корисними для імплементації в органах місцевого самоврядування, які виявляють потребу в таких заннях.

Центр планує продовжувати серію матеріалів із найкращими практиками реагування на кризи в громадах, тому якщо у вашій громаді є практики, якими варто поділитися, будь ласка, пишіть на [email protected]  Більше практик та детальніший опис та посилання на деякі кейси Ви зможете знайти у повному звіті, що доступний на сайті Центру.

Додаток 1. Управлінські процеси та стійкість

Одним із викликів дослідження було зрозуміти, що респонденти розуміють під терміном «стійкість». Адже відсутність спільного розуміння може знівелювати розбудову цієї складової громади.

Розуміння стійкості в опитаних громадах базується на таких поняттях:

• Співпраця різних акторів на усіх можливих рівнях
• Єдність  заради спільної перемоги (відсутність критики один одного та відсутність конфліктів між акторами) 
• Компетентність  та вмотивованість кадрів на ключових позиціях: “кожен на своєму місці виконує свою роботу”; 
• Проактивність: готовність брати на себе відповідальність та ухвалювати рішення
• Адаптивність: можливість протистояти загрозам і викликам, які виникають щодня
• Життєздатність: збереження / підтримання життя в громаді, що передбачає певний рівень фінансової та інституційної спроможності для реалізації локальних проєктів

Наукова література (Reznikova, 2022 [7], Keck, Markus & Sakdapolrak, Patrick, 2013 [8]) та нормативні акти України [9] визначають стійкість як здатність системи ефективно протистояти загрозам будь-якого походження і характеру, адаптуватися до змін безпекового середовища, підтримувати стале функціонування та швидко відновлюватися до бажаної рівноваги після кризових ситуацій. У нашому дослідженні для проєкту ULEAD стійкість визначається  як поєднання адаптації (adaptation) та продовження функціонування (robustness), оскільки в умовах війни відновлення досліджувати складно. 

Різниця в розумінні стійкості між науковою літературою та представниками громад показує все ще актуальну прогалину в баченні стійкості та її складових навіть у великих громадах обласного рівня, що призводить до відсутності єдиного підходу до розвитку як практик реагування, так і метрик для вимірювання готовності громади. За відсутності чіткого розуміння, що таке стійкість, не буде й стратегії її побудови.

Висвітлені у цій статті управлінські практики є прикладами адаптації до реалій та є унікально новими явищами для громад. При цьому деякі з них допомагають забезпечити збереження функціонування докризових процесів у громаді. До прикладу, нова для громади практика програми закупівлі генераторів допомагає забезпечити функціонування звичних послуг водопостачання. 

Тому,  на нашу думку, так важливо почати процес обміну найкращими адаптаційними практиками громад, щоб допомогти їм ефективніше функціонувати в кризові часи. 

[1] Huss, O. & Keudel, O. (2023) What makes Ukraine resilient in an asymmetric war? Presentation at the IERES, George Washington University, 17.01.2023

[2] Дослідження проводиться Центром соціологічних досліджень, вивчення децентралізації та регіонального розвитку, публікація матеріалів проекту очікується навесні 2023 року.

[3] Дослідження проводиться Центром соціологічних досліджень, вивчення децентралізації та регіонального розвитку, публікація матеріалів проекту очікується весною 2023 року.

[4] Дивитись опис кейсу у звіті.

[5] Детальніше про ці формати українською можна почитати у аналітичній доповіді “Організація системи забезпечення національної стійкості на регіональному і місцевому рівнях  від Національного інституту стратегічних досліджень.

[6] Coffey International Development, 2007, ‘The Role of Communication in Governance: Detailed Analysis’, Coffey International Development, London

[7] Reznikova, O. (2022). STRATEGIC ANALYSIS OF UKRAINE’S SECURITY ENVIRONMENT. Strategic Panorama, 45-53. https://doi.org/10.53679/2616-9460.specialissue.2022.05

[8] Keck, M., & Sakdapolrak, P. (2013). WHAT IS SOCIAL RESILIENCE? LESSONS LEARNED AND WAYS FORWARD. Erdkunde, 67(1), 5–19. http://www.jstor.org/stable/23595352

[9] УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ №479/2021 Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 20 серпня 2021 року «Про запровадження національної системи стійкості»