Решить проблему коррупции с помощью одной лишь правовой реформы не удастся. Текущие правовые реформы можно охарактеризовать как нагромождение новых законов на огромном постсоветском массиве. Медленный темп проведения правовых реформ требует длительных усилий и культуры честности. При самых благоприятных условиях влияние закона все равно является слишком слабым для того, чтобы предотвратить коррупцию, и должно быть дополнено этичными убеждениями. В нынешней ситуации в Украине акцент на правовых вопросах в парламенте недостаточный. Гражданское общество, молодые профессионалы, школы и семьи должны активно популяризировать украинские ценности и отбросить культуру коррупции.
Для снижения уровня коррупции в Украине потребуется изменение культуры — одна лишь правовая реформа не добьется успеха.
Дихотомия ценностей и правил в антикоррупционных законах [1]
«Когда риск быть пойманным очень невысок, как в случае коррупции, ценностей будут придерживаться лучше, чем правил».
Коррупция в Украине практиковалась государственными должностными лицами высокого уровня, министрами, депутатами Верховной рады и главой государства. Они были готовы извлечь выгоду от активов, полученных в наследство после распада Советского союза, инфраструктурных проектов, продажи ресурсов их страны, государственных закупок и т. д. Доходы от таких сделок легко прячутся на тайных банковских счетах, как правило открытых на имя непрозрачных корпоративных структур, зарегистрированных в оффшорных центрах, единственная цель которых – скрыть личность своих настоящих владельцев [2]. Всепоглощающий уровень коррупции во времена президентства Януковича привел к протестам и революции. Ключевой проблемой была коррупция.
Коррумпированный государственный чиновник использует власть государства не для общественного блага, как это должно быть, а ради частного обогащения; что является нарушением закона — или должно считаться таковым. В чем и заключается один каламбур. Верховенство закона требует прозрачного и одинакового ко всем применения закона, но нынешние законы или устарели («привидения» советского периода), или содержат внутренние противоречия, которые, как многие считают, создавались сознательно на протяжении прошлых десятилетий. Как следствие, коррупция все еще сравнительно неограничена, невзирая на значительное желание общества искоренить ее.
В Украине государственные должностные лица чувствуют себя защищенными системой. Каждый день обсуждаются реформы, и продолжается борьба между теми, кто, как говорят, извлекает выгоду от существующей системы, и теми, кто хочет уничтожить коррупцию. Движение за реформы родилось в среде людей, восставших против правовой системы и желающих жить в лучшей системе — системе более этичной и с позитивными моральными ценностями.
Замешанные в коррупции представители власти рассматривают риск быть пойманными и вероятность обойти его. «Когда риск быть пойманным очень невысок, как в случае коррупции, ценностей будут придерживаться лучше, чем правил».
В Конвенции ОЕСР указано, что «взяточничество … вызывает серьезные моральные и политические проблемы» [3].
Это значит, что влияние закона является слабым и должно быть дополнено этическими убеждениями. Таким образом, в нынешней ситуации в Украине также нужно подчеркивать важность моральных или этичных вопросов.
«Действующее украинское законодательство является беспорядочным постсоветским месивом, которое учитывает многочисленные особенные интересы и содержит коррупционные схемы, которые накапливались на протяжении 20 лет… Набрасывание новых законов на эту массу хлама не превратит ее магическим образом в новую систему… Верховенство закона означает, среди всего прочего, строгое выполнение существующих законов, но если применить все нынешние устаревшие и часто абсурдные законодательные акты, страна будет парализована. Именно поэтому нынешняя система не может функционировать без выборочного применения законов, что дарит многочисленному бюрократическому классу, включая систему обеспечения выполнения закона и юридическую систему, огромную дискреционную власть над обычными гражданами и подпитывает систематическую коррупцию. Никакие антикоррупционные мероприятия не могут быть успешными, если их применить в пределах этой системы» [4].
После «революции достоинства» в Украине были сделаны значительные попытки побороть коррупцию [5]. Однако никто не доволен достигнутым к этому моменту прогрессом.
Дихотомия украинских и советских систем ценностей
Ценности и закон принадлежат к концептуально разным мирам. Соблюдение ценностей зависит скорее от внутренних убеждений, чем законов. В недавнем опросе, респонденты отметили связь проблем с коррупцией в постсоветской Украине с ценностями советского периода [6].
В конце концов, отличия между ценностями, унаследованными от Советского союза, и ценностями Украины как отдельной нации (отображающих нынешнее и будущее), существенно повлияют на результат правовой реформы.
- 100 лет культурного угнетения
История Украины (от середины 20-го века) является историей физического уничтожения украинского патриотизма и национализма [7]. Практически нет сомнений в том, что основой нынешнего конфликта в Украине является противостояние ценностей.
Революция достоинства обнаружила дихотомию между украинскими ценностями (то есть ценностями патриотов, не желающих жить в культуре коррупции) и правительством/культурой, унаследованными из прошлого. Ценности, которых многие украинцы придерживались частно, стали открыто выраженными во время революции. Значительная часть украинцев, и с Запада, и с Востока, не захотела продолжать вести дела с Россией, как обычно, и жить в культуре, в которой коррупция и недостаток ее осуждения воспринимались нормально.
Епплбаум [8] написала, что: «явно есть изменение поколений, отношения между людьми меняются, люди говорят по-другому и действуют иначе, чем в прошлом…». Это свидетельствует об изменении в культуре.
- Пассивное согласие с коррупцией
«Большинство коррупционных практик в Украине происходят в результате молчаливого согласия граждан, которым известны факты коррупции, но которые не собираются о них сообщать». (Transparency International Ukraine)
Находясь в замкнутом кругу, усиленном годами невыполненных обещаний, население в целом не верит, что декларации власти о борьбе с коррупцией являются искренними. В результате этого цинизма многие украинцы постарше занимают фаталистскую точку зрения относительно возможности перемен к лучшему. Это значительная часть проблемы.
Грустным фактом является то, что коррупция в действительности облегчает жизнь обычному украинцу [9].
Большинство граждан не замечают собственной роли как в культивировании, так и в продолжении коррупции, уничтожения которой они ожидают от власти. Мысль о том, что мелкая коррупция (дача взяток) является такой же сокрушительной для качественного управления, как масштабная коррупция (“искатели ренты” во власти), получает мало поддержки. Немногие видят, что взятки уничтожают верховенство закона, меритократию и доверие к органам власти во всем обществе.
Важно, чтобы младшее постсоветское поколение начало верить в то, что изменения являются возможными. Новые ценности и их воплощение в законы чрезвычайно важны [10].
- Любовь к собственной стране
Недавнее исследование двух американских ученых сообщает о взглядах и поведении украинских граждан и сосредоточивается на изменении нынешнего поведения [11].
Епплбаум [12] заметила, что со стороны власти национальная идентичность все еще достаточно слаба. Однако она «значительно выросла среди населения». Она продолжает: «в результате вторжения России люди четко осознали, что они хотят жить в стране с ценностями, отличными от тех, которые господствуют в России».
Религия обеспечила фундамент для моральных и правовых кодексов, превративших анархические системы в более сложные формы управления [13]. Ценности, являющиеся основой культуры честности, являются ничем другим, как теми ценностями, которым учат все религии и которые поддерживают даже те, кто не принадлежит ни к какой религии. Чтобы культивировать новое общественное сознание, необходимо рассматривать коррупцию как сокрушительную для общества, аморальную и неприемлемую.
Епплбаум [14] отмечает необходимость любить свою страну, свое пространство и желать сделать место, в котором живешь, лучшим. «Чувствовать себя связанным с местом, в котором ты живешь, и чувствовать за него ответственность чрезвычайно важно».
Укрепление ценностей и правовая реформа
Акцентирование лишь на правовых реформах недостаточно для преодоления культуры коррупции. Для создания новой культуры необходимы более глубокие общественные усилия. Новая культура является необходимой для замены эндемической коррупции, унаследованной, как много кто считает, от Советского союза и периода после его распада. Новая культура будет отображать любовь к Украине как к отдельному национальному сообществу, отличающемуся от ее советского прошлого.
Государственная поддержка является необходимым условием для этой реформы [15]. Должны быть рождены новые общественные ценности, которые создадут новую культуру, такие как надежность, открытость, прозрачность, активное участие и ответственность. В современной Украине эти слова и ценности повторяются как мантра в контексте правовой и правительственной реформ. Однако для успеха необходимы более глубокие общественные усилия, которые бы привлекли не только власть, но и бизнес-лидеров, университеты, школы и семью.
Слишком часто в современной Украине заявления о честности и ценностях воспринимаются лишь как пустая болтовня, призванная скрыть старые практики. Уоррен Беннис определяет честность (англ. integrity) как созвучность слов и действий с внутренними ценностями. Чтобы перебороть молчаливое согласие с коррупцией, необходимо достаточное количество конкретных примеров того, как совпадают слова и поступки.
Необходимо развить культуру честности. Это развитие должно принять много форм. Например, бизнес-сообщество должно взять на себя лидерство и выразить новые ценности в действии или МБА программы могут рассказывать бизнес-лидерам о достижениях бизнес-культур, построенных на основе честности (этому как источнику конкурентного преимущества учат в Западной Европе и Северной Америке). Школьная система должна учить, что личные ценности влияют на счастье и успешность, и что коррупция не только плохая для общества, но также искажает внутреннюю жизнь замешанных в ней. Неправительственные организации могут использовать своих членов и уникальный активизм для участия в практических действиях по преодолению коррупции и замене ее на новую украинскую культуру и честность.
Выводы
Правовая и судебная реформа являются очень важными для снижения уровня коррупции. Но закон — это лишь часть необходимых усилий. Большое количество антикоррупционных мероприятий перечислено в недавнем отчете о реформах права и управления в Украине. Некоторые из них надо проводить незамедлительно, в том числе:
- ввод комплексной защиты свидетелей коррупционных деяний;
- требование раскрытия информации о конечных владельцах предприятия (непонятные оффшорные структуры должны стать прозрачными);
- усиление общественного надзора и независимости Антикоррупционного бюро;
- общественное давление с целью продолжения реформы государственной системы прокуратуры для обеспечения ее объективности и прозрачности.
Чтобы добиться успеха в борьбе с коррупцией, нынешнюю культуру коррупции должна заменить новая культура честности. Украинская революция выявила, что многие украинцы хотят изменений, как это показал ненасильственный активизм и желание жертвовать (в том числе, и собственной жизнью) ради изменений. Создание новой культуры требует активности бизнес-сообщества, школ и университетов, семей и неправительственных организаций. Для того, чтобы перейти от государства, в котором коррупция проникает во все аспекты ежедневной жизни, к государству, в котором граждане и предприятия встречаются с коррупцией лишь в очень редких случаях, необходим широкий общественный ответ.
Примечания
[1] Смотрите детальнее об этом в «J.P. Méan, The Dichotomy of Values vs. Rules in Anti-Corruption Law, in: The True Value of Corporate Social Responsibility, Palgrave MacMillan, Edited by Barbara Fryzel, 2015”
[2] К сожалению, банковская система за пределами Украины, кажется, без каких-либо упреков совести обслуживает эти финансовые потоки и предоставляет убежище должностным лицам, которых обвиняют в преступлениях в Украине. Глобализация обеспечивает в значительной степени нерегулированное пространство для коррупции. Например, для того, чтобы конфисковать активы, выведенные государственным должностным лицом, обвиняемым в коррупции в Украине, должны быть предоставлены доказательства украинскими прокурорами, которые сами могли быть частью коррупционной схемы, благодаря которой эти активы были незаконно получены. Таким образом, активы не трогают, потому что в Украине нет возможности провести исследование и получить необходимые факты.
[3] Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок
[4] White paper: “LEGAL AND GOVERNANCE REFORM IN UKRAINE: STRATEGIC PRIORITIES. Business and Economic Sector.”
[6] Changing Corrupt Behaviours Assessment, USAID, Sept 2015. Roberts, Sean R. and Robert Orttung, George Washington University, Washington, DC.
[7] Интервью с обладателем Пулитцеровской премии, международным журналистом и экспертом по вопросам Восточной Европы Анной Епплбаум о развитии украинского национализма на протяжении прошлого века и о том, как Евромайдан дал толчок развитию гражданского активизма (23 октября 2015)
[8] Смотрите Примечание 7
[9] Как ежедневная коррупция выглядит в Украине?
- Взятки как компенсация отсутствия рыночных механизмов (например, в здравоохранении, начальном и среднем образовании)
- Взятки как средство избегания ответственности или результат вымогательства (например, дорожная полиция, органы регуляторного надзора, налоговое мошенничество, платежи судьям и тому подобное).
- Взятки как средство преодоления бюрократических преград (например, получение водительских прав, регистрация, получение бюрократических справок)
- Взятки как средство получения социально-экономического преимущества («откаты» за государственные заказы, платежи за получение работы в государственном секторе, за получение научных степеней).
[11] Roberts, Sean R. and Robert Orttung. Sept 2015. Changing Corrupt Behaviours Assessment: Addressing Everyday Corruption in Ukraine. USAID, Ukraine
[12] Смотрите Примечание 7.
[13] Заявление Международного сообщества Багаи по случаю 60-летия существования Организации объединенных наций
[14] Смотрите Примечание 7.
[15] Смотрите Hart, H.L. (1961) The Concept of Law (Clarendon Press, Oxford), о правовых аргументах.
Предостережение
Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны
