Сила людей: что помогает, а что мешает общественным организациям бороться с коррупцией в Украине

VoxUkraine и PACT провели Прикладной Политэкономический Анализ (ППА)[1] антикоррупционной деятельности гражданского общества в Украине. Антикоррупционная  программы один из важнейших приоритетов для общества. Во-первых, данная проблема является по-настоящему безотлагательной. Во-вторых, высокопоставленные чиновники не демонстрируют особого энтузиазма в борьбе с коррупцией. Следовательно, гражданское общество должно принять одну из ключевых ролей в уменьшении масштаба и возможностей для возникновения коррупции[2]. Цель проекта —  найти стимулирующие и ограничивающие факторы, которые влияют на антикоррупционные организации гражданского общества (ОГО) в Украине, и проверить, как они разнятся между группами гражданского общества национального (размещенными в Киеве) и суб-национального (регионального) уровней.

С апреля по май 2016 года мы проводили подробные интервью с 61 представителем антикоррупционных организаций и 33 должностными лицами в Киеве, Луцке, Ровном и Запорожье (см. методологию исследования). Избранные регионы демонстрируют наивысший уровень гражданской антикоррупционной деятельности.

Анализ социальной сети (АСС)

Перед тем как переходить к стимулирующим и ограничивающим факторам, мы проанализировали связи между антикоррупционными организациями, дабы определить (1) насколько они являются влиятельными и (2) насколько интенсивно они сотрудничают друг с другом и с органами власти. Результаты этого анализа приведены на карте АСС (Рис.1). Узлы обозначают субъектов антикоррупционной деятельности, в то время как контуры означают количество случаев, когда субъекты упоминали друг друга в том или ином контексте (например, отвечая на вопрос о том, с кем они сотрудничают, кого они знают и т.п.). Размер узлов пропорционален коэффициенту влиятельности организаций. Он показывает, насколько популярной является организация – напр., как часто она упоминается другими организациями или должностными лицами.

Рисунок 1 демонстрирует несколько фактов:

1. Расположенные в Киеве организации, оперирующие на национальном уровне, являются более известными, нежели организации местного уровня (ожидаемый результат, так как они имеют намного больше ресурсов). Мы считаем, что если бы мы проводили полевые исследования и в других регионах, коэффициент влиятельности Киева и организаций гражданского общества национального уровня увеличился бы.
2. Существует тесное сотрудничество между местными организациями, расположенными в одном регионе, но оно почти отсутствует между ОГО, которые находятся в разных регионах[3]. В то же время, многие региональные ОГО упоминают киевские ОГО в том или ином контексте (как предоставителей консультаций/тренингов, или влиятельных субъектов антикоррупционной деятельности и т.п.).
3. Антикоррупционные организации в Запорожье являются, в среднем, более влиятельными, чем подобные в Ровном и Луцке;
4. ОГО в Запорожье имеют тесные связи между собой, однако почти никаких с ОГО в иных регионах и лишь несколько с организациями, расположенными в Киеве. Организации в Ровно и Луцке имеют тесные связи с Киевом и организациями национального уровня, хотя и не имеют значительных связей на межрегиональном уровне.
5. Наиболее широко известные антикоррупционные организации действуют на национальном уровне (напр., лоббируя нормативно-правовые акты) и не имеют региональных отделений. В целом же, очень малое количество инициатив имеет региональные офисы – но и они не являются, в большинстве своем, чистыми антикоррупционными организациями, а, скорее, средствами массовой информации или образованиями, осуществляющими мониторинг процедуры проведения выборов. Организации национального уровня, расположенные в Киеве, тесно сотрудничают друг с другом, но не с региональными организациями. Однако, всеукраинские организации, которые имеют отделения в регионах, сотрудничают с местными организациями, что является особо выраженным в Ровненской области.
6. Государственные органы, в среднем, имеют меньше коэффициенты влиятельности, чем ОГО – они меньше упоминаются участниками антикоррупционной деятельности.

Опрос также показал, что ОГО известны намного больше, чем лица, которые работают в этих организациях. Когда респондентов спросили о ключевых субъектах антикоррупционной деятельности в их регионе, около 90% из них назвали организации, а не людей. Некоторые респонденты назвали и организации, и их лидеров. Однако, наличие факта брэндинга среди организаций дает основание считать, что они могут быть более стабильными, чем предполагалось до этого. Приятно наблюдать, что их стратегия состоит в развитии в качестве институций, а не концентрации вокруг отдельных лиц.

Типы ОГО:

Мы определили 3 типа ОГО (рисунок 2):

1) Медиа-активисты (30 респондентов) проводят антикоррупционные расследования и делают их доступными гражданскому обществу через местные и национальные медиа;

2) Общественные объединения/негосударственные общественные организации (28 респондентов) занимаются деятельностью по адвокаси, мониторингу, проведению информационных кампаний и консультаций по различным антикоррупционным вопросам;

3) Бизнес-ассоциации (3 респондента) специализируются в антикоррупционных вопросах, которые являются специфическими для бизнеса.

Рисунок 2 показывает, что на национальном уровне негосударственные общественные организации более влиятельны, чем медиа активисты, в то время как на региональном уровне актуально обратное. Рисунок 3а показывает то же самое, но в более удобной форме — мы видим, что влияние коэффициента влияния ОГО на национальном уровне (20.4) намного больше, чем влияние медиа активистов (9.7), в то время как на региональном уровне соотношение обратное (2.8 против 10 ). Мы считаем, что это можно объяснить высокой освещенностью всеукраинских ОГО в СМИ и социальных сетях, в то время как организации местного уровня могут не иметь возможностей или ресурсов для своего продвижения.

Рисунок 3б показывает, что ОГО, входящих в сети, имеют гораздо большие коэффициенты влияния, чем отдельные ОГО, даже на национальном уровне.

Деятельность ОГО

Представителей ОГО и независимых активистов попросили назвать виды деятельности в которых они участвовали (рисунок 4). Большинство занято мониторингом (использование бюджета, тендеров и т.п.), меньше — в адвокации и другой деятельности. Некоторые организации, в основном из Киева, анализируют проекты законов или даже пишут проекты законов и лоббируют их принятие. На местном уровне довольно большое количество ОГО принимает участие в написании документов для местных администраций. В Киеве и Ровно относительно большее количество ОГО пытается влиять на принятие решений должностными лицами через формальные механизмы — участие в общественных советах и рабочих группах в местных органах власти. Тем не менее, большинство ОГО признают, что нехватка сотрудничества со стороны власти является одним из главных ограничивающих факторов их деятельности.

Также мы исследовали корреляцию между сферами, которые ОГО считают основными источниками коррупции и сферами, в которых они оперируют (рисунок 5).

Мы не наблюдаем значительной корреляции в данном случае и считаем, что это вследствие того, что ОГО сравнивают вещи, которые они хотят делать, с вещами, которые они способны делать (например, если они имеют доступ к инсайденрськои информации, они могут быть более склонны к проведению расследований, а если они имеют доступ только к публичной информации, они занимаются анализом данных и т.п.). Мы заметили, что очень малое количество субъектов антикоррупционной деятельности задействовано в наиболее проблемных сферах, вроде торговли металлоломом в Запорожской области и нелегальной добычи янтаря и контрабанды в Волынской области. Эти сферы теоретически находятся под контролем высокопоставленных чиновников и организованной преступности, а следовательно активистам было бы слишком опасно заниматься ими.

Большинство региональных ОГО заняты мониторингом использования бюджетных средств (центрального или местного бюджетов), тендерами или декларациями чиновников. Вторым по популярности видом деятельности ОГО является адвокация — исследования и консультирование по национальному и местному законодательству. Этот вид деятельности чаще встречается среди ОГО национального уровня. Некоторые ОГО предоставляют антикоррупционные тренинги и юридические консультации.

Ключевым вопросом нашего проекта было:

Какие стимулирующие и ограничивающие факторы влияют на эффективное участие ОГО в антикоррупционных реформах на национальном и региональном уровнях?

Ответ следующий:

Основной стимул для антикоррупционных организаций одинаков на национальном и региональном уровнях — оказание влияния (или — изменение страны) — мотивация, которая может возникать как из личных амбиций (желание самореализации), так и от стыда — те, кто по какой-то причине не пошли на войну на Востоке, ведут «внутреннюю войну» — с коррупцией. Другими стимулами выступают деньги, полученные от доноров (международных организаций) или иных заинтересованных сторон, например, некоторые бизнесмены или политики могут использовать антикоррупционные организации для порчи репутации свои конкурентов. Однако, пока разоблачаются настоящие случаи коррупции, нас не очень волнуют причины этих разоблачений.

Основным ограничивающим фактором (который называют чаще на местном уровне) является непропорционально малый результат антикоррупционных усилий — в частности, очень малое количество коррумпированных чиновников наказывается, а те, кто наказываются, являются, в основном, должностными лицами низкого уровня; старые коррупционные практики сохраняются в большинстве сфер, а широкие массы, кажется,  вполне устраивает и мелкая, и крупная коррупция. Эта ситуация очень демотивирует субъекты антикоррупционной деятельности. Чтобы уменьшить это ограничение, необходимы глубокие реформы в правоохранительной системе и правосудии. Другим заметным ограничивающим фактором выступает слабое сотрудничество между гражданским обществом со стороны должностных лиц, особенно в Волынской области, а также давление на активистов (угрозы, физическая расправа и т.п.). Давление на активистов является самым высоким в Запорожье и самым низким в Киеве, поскольку киевские ОГО обычно действуют на национальном уровне, а следовательно (1) имеют больше ресурсов и более независимыми, а (2) они более заметны и поэтому им проще привлекать общественную и международную поддержку.

Рекомендации относительно политики

Учитывая вышеприведенные результаты, нашей главной рекомендацией будет обеспечение развития сети ОГО, где организации и активисты национального и местного уровней могли бы общаться, обмениваться опытом или советом. На самом деле, такая платформа  для сотрудничества уже открыта.

Следующей нашей рекомендацией является более широкое вовлечение частного сектора (например, бизнеса) в антикоррупционную деятельность, поскольку средний и малый бизнес являются основными бенефициарами уменьшения уровня коррупции.

В-третьих, мы рекомендуем научить ОГО использовать краудфандинг и привлекать широкую общественность к своей деятельности.

Наконец, механизмы сотрудничества между должностными лицами и обществом должны быть формализованы и усиленные (например, должностные лица должны нести ответственность за отказ сотрудничать), чтобы улучшить возможности ОГО влиять на принятие решений на национальном и местном уровнях.

Примечания:

[1] Applied Political Economy Analysis: A Tool for Analyzing Local Systems. A Practical Guide To Pact’s Applied Political Economy Analysis Tool For Practitioners And Development Professionals (вересень 2014).
Команда Проекта: Команда PACT: Марк Кессиди, Юлия Курнышова
VoxUkraine, Киев: Татьяна Тыщук, Илона Сологуб, Наталия Шаповал, Ксения Алеканкина, Кирилл Есин, Максим Скубенко, Ярослав Кудлатский, Максим Мамедов, Игор Середа
Региональные эксперты: Юрий Дюг (Ровне), Майя Голуб (Луцк), Натаия Выговскaя (Запорожье)
[2] Чтобы определить, может ли  гражданское общество как таковое быть эффективным анти-коррупционным субъектом, мы рассмотрели академические исследования влияния ОГО на уровень коррупции в разных странах. Основным результатом этого обзора (который приведен в Приложении 1) является выявление того, что лучшие результаты одерживаются в случаях, когда усилия гражданского общества и правительства объединяются, а также, что свобода прессы является неотъемлемой предпосылкой успеха антикоррупционной деятельности гражданского общества.
[3]На самом деле, небольшая доля ОГО заявила о необходимости более широкой коммуникации не только между национальными и местными ОГО, но и между ОГО из разных регионов, для обмена опытом антикоррупционной деятельности.
[4] Однако, многие медиа-активисты заявляют, что правоохранительные органы обычно охотятся на мелких коррумпированных чиновников, в то время как «большая рыба» остается под водой.