Сила людей: що допомагає, а що заважає громадським організаціям боротися з корупцією в Україні

VoxUkraine та PACT провели Прикладний Політекономічний Аналіз (ППА)[1] антикорупційної діяльності громадянського суспільства в Україні. Проект реалізовано через важливість антикорупційної реформи для нашої держави. По-перше, дана проблема є дійсно нагальною. По-друге, високопоставлені посадовці не демонструють особливу старанність у боротьбі з корупцією. Отже, громадянське суспільство має прийняти одну з ключових ролей у зменшенні масштабу та можливостей для виникнення корупції. [2]. Ціллю проекту було знайти стимулюючи та обмежуючі фактори, що впливають на антикорупційні організації громадянського суспільства (ОГС) в Україні, та з’ясувати, як вони відрізняються на національному (розташовані у Києві) та суб-національному (регіональному) рівнях.

З квітня по травень 2016 року ми проводили інтерв’ю з 61 представниками антикорупційних організацій та 33 посадових осіб у Києві, Луцьку, Рівному та Запоріжжі (див. методологію дослідження). Обрані регіони демонструють високий рівень громадянської антикорупційної діяльності.

Аналіз соціальних мереж (АСМ)

Перед тим як переходити до стимулюючих та обмежуючих факторів, ми проаналізували зв’язки між антикорупційними організаціями аби визначити (1) наскільки вони є впливовими та (2) наскільки інтенсивно вони співпрацюють одна з одною та з органами влади. Результати цього аналізу наведено у формі карти АСМ (Рис.1). Вузли представляють суб’єкти антикорупційної діяльності, а ребра (зв’язки між ними) відображають кількість випадків, коли суб’єкти згадували один одного у тому чи іншому контексті (напр., відповідаючи на питання з ким вони співпрацюють, кого вони знають і т.п.). Розмір вузлів є пропорційним до коефіцієнту впливовості організацій. Він показує, наскільки популярною є організація – напр., як часто вона згадується іншими організаціями чи посадовцями.

Кожен вузол відповідає конкретному суб’єкту (ОГС чи органу влади) і його розмір пропорційний до коефіцієнту впливовості. ОГС розфарбовані відповідно до регіону, примітка «національний» означає, що ця ОГС має регіональні відділення або діє на національному рівні (див. детальну методологію).

Рисунок 1 демонструє декілька фактів:

1. Розташовані у Києві організації, що оперують на національному рівні, є більш відомими, ніж організації місцевого рівня (очікуваний результат, оскільки вони мають набагато більше ресурсів). Ми вважаємо, що якби ми проводили польові дослідження й у інших регіонах, коефіцієнт впливовості київських та національних організацій громадянського суспільства збільшився б.
2. Існує тісне співробітництво між місцевими організаціями, розташованими у одному регіоні, але воно майже відсутнє між ОГС, що знаходяться у різних регіонах[3]. У той же час, багато регіональних ОГС згадують київські ОГС у тому чи іншому контексті (як надавачів консультацій/тренінгів, або впливових суб’єктів антикорупційної діяльності й т.п.).
3. Антикорупційні організації у Запоріжжі є, в середньому, більш впливовими за подібні у Рівному та Луцьку.
4. ОГС у Запоріжжі мають тісні зв’язки між собою, проте практично жодних з ОГС у інших регіонах та лише декілька з організаціями, розташованими у Києві. Організації у Рівному та Луцьку мають тісні зв’язки з Києвом та організаціями національного рівня, хоча й не мають значних зв’язків на міжрегіональному рівні.
5. Найбільш широковідомі антикорупційні організації діють на національному рівні (напр., лобіюючи нормативно-правові акти) та не мають регіональних відділень. В цілому, дуже мало ініціатив мають регіональні офіси – та й вони, здебільшого, не є чистими антикорупційними організаціями, а, швидше, засобами масової інформації або спеціалізуються у нагляді за проведенням виборів. Організації національного рівня, розташовані у Києві, тісно співпрацюють одна з одною, але не з регіональними організаціями. Однак, всеукраїнські організації, що мають відділення у регіонах, співпрацюють з місцевими організаціями, що є особливо вираженим у Рівненській області.
6. Державні органи, у середньому, мають менші коефіцієнти впливовості, аніж ОГС – вони менше згадуються учасниками антикорупційної діяльності.

Опитування також показало, що ОГС відомі набагато більше, ніж особи, що працюють у цих організаціях. Коли респондентів запитували про ключових суб’єктів антикорупційної діяльності у їх регіоні, біля 90% з них називали організації, а не людей. Деякі респонденти назвали і організації, і їх лідерів. Але наявність факту брендингу серед організацій дає підстави вважати, що вони можуть бути більш стабільними, ніж передбачалося до цього. Добре спостерігати, що їхня стратегія полягає у розвитку у якості інституцій, а не концентрації навколо окремих осіб.

Типи ОГС:

Ми визначили 3 типи ОГС (Рисунок 2):

• Медіа-активісти (30 респондентів) проводять антикорупційні розслідування та роблять їх доступними громадянському суспільству через місцеві та національні медіа;
• Громадські об’єднання/недержавні громадські організації (28 респондентів) займаються діяльністю з адвокації, моніторингу, проведення інформаційних кампаній та консультацій з різних антикорупційних питань;
• Бізнес-асоціації (3 респонденти) спеціалізуються у антикорупційних питаннях, що є специфічними для бізнесу.

Рисунок 2 показує, що на національному рівні недержавні громадські організації є більш впливовими, ніж медіа активісти, у той час як на регіональному рівні – навпаки. Рисунок 3а показує те ж саме, але у зручнішій формі – ми бачимо, що коефіцієнт впливовості ОГС на національному рівні (20.4) є набагато більшим ніж у медіа активістів (9.7), у той час як на регіональному рівні співвідношення обернене (2.8 проти 10). Ми вважаємо, що це можна пояснити високою видимістю всеукраїнських ОГС у медіа та соціальних мережах, у той час як організації місцевого рівня можуть не мати можливостей чи ресурсів для свого просування.

Рисунок 3б показує, що ОГС, що входять у мережі, мають набагато більші коефіцієнти впливовості, ніж відокремлені ОГС, навіть на національному рівні.

Діяльність ОГС

Представників ОГС та незалежних активістів попросили назвати види діяльності, у яких вони брали участь (Рисунок 4). Більшість зайнята моніторингом (використання бюджету, тендерів і т.п.), менше – у адвокації та іншій діяльності. Деякі організації, в основному – з Києва, аналізують проекти законів або навіть пишуть проекти законів та лобіюють їх прийняття. На місцевому рівні доволі велика кількість ОГС приймає участь у написанні документів для місцевих адміністрацій. У Києві та Рівному відносно більша кількість ОГС намагається впливати на прийняття рішень посадовцями через формальні механізми – участь у громадських радах та робочих групах у місцевих органах влади. Тим не менш, більшість ОГС визнають, що нестача співпраці зі сторони влади є одним з головних обмежуючих факторів їхньої діяльності.

Також ми дослідили кореляцію між сферами, які ОГС вважають основними джерелами корупції та сферами їх активності (Рисунок 5).

Ми не спостерігаємо значної кореляції у даному випадку і вважаємо, що це через те, що ОГС порівнюють речі, які вони бажають робити, з речами, які вони здатні робити (напр., якщо вони мають доступ до інсайденрської інформації, вони можуть бути більш схильними до проведення розслідувань, а якщо вони мають доступ лише до публічної інформації, вони займаються аналізом даних і т.п.). Ми помітили, що дуже мала кількість суб’єктів антикорупційної діяльності задіяна у найбільш проблематичних сферах, на кшталт торгівлі металобрухтом у Запоріжській області та нелегального видобутку янтарю і контрабанди у Рівненській та Волинській області. Ці сфери теоретично знаходяться під контролем високо посадовців та організованої злочинності, а отже активістам було б надто небезпечно займатися ними.

Більшість регіональних ОГС зайняті моніторингом використання бюджетних коштів (центрального чи місцевого бюджетів), тендерами чи деклараціями посадовців. Другим за популярністю видом діяльності ОГС є адвокація – дослідження та консультування з національного та місцевого законодавства. Цей вид діяльності частіше зустрічається серед ОГС національного рівня. Деякі ОГС надають антикорупційні тренінги та юридичні консультації.

Ключовим питанням нашого проекту було:

Які стимулюючі та обмежуючі фактори впливають на ефективну участь ОГС у антикорупційних реформах на національному та регіональному рівнях?

Відповідь наступна:

Основний стимул для антикорупційних організацій є однаковим на національному та регіональному рівнях – здійснення впливу (або – зміна країни) – мотивація, яка може виникати як з особистих амбіцій (бажання самореалізації) так і з відчуття сорому за країну – ті, хто з якоїсь причини не пішли на війну на Сході, ведуть «внутрішню війну» – з корупцією. Іншими стимулами виступають гроші, отримані від донорів (міжнародних організацій) чи інших заінтересованих сторін, напр., деякі бізнесмени чи політики можуть використовувати антикорупційні організації для псування репутації свої конкурентів. Однак, допоки викриваються справжні випадки корупції, ми не дуже переживаємо за причини цього викриття.

Основним обмежуючим фактором (який називається частіше на місцевому рівні) є непропорційно малий результат антикорупційних зусиль. Зокрема, дуже мала кількість корумпованих посадовців карається, а ті, хто караються, є, здебільшого, посадовцями низького рівня. Старі корупційні практики зберігаються у більшості сфер, а широкий загал, як здається, влаштовує і дрібна, і велика корупція. Ця ситуація є дуже демотивуючою для суб’єктів антикорупційної діяльності. Аби зменшити це обмеження, необхідні глибокі реформи у правоохоронній системі та правосудді. Іншим помітним обмежуючим фактором виступає мала співпраця між громадянським суспільством зі сторони посадовців, особливо у Волинській області, а також тиск на активістів (погрози, фізична розправа і т.п.). Особистий тиск на активістів є найвищим у Запоріжжі і найнижчим у Києві, оскільки київські ОГС зазвичай діють на національному рівні, а отже (1) мають більше ресурсів та є більш незалежними, а (2) вони є більш помітними і, через це, можуть простіше залучати громадську та міжнародну підтримку.

Рекомендації з політики

Враховуючи вищенаведені результати, нашою головною рекомендацією буде забезпечення розвитку мережі ОГС, де організації та активісти національного та місцевого рівнів могли б спілкуватися, обмінюватися досвідом чи порадою. На справді, така платформа для співробітництва вже відкрита.

Наступною нашою рекомендацією є більше залучення приватного сектору (напр., бізнесу) у антикорупційну діяльність, оскільки середній та малий бізнеси є основними бенефіціарами зменшеного рівня корупції.

По-третє, ми рекомендуємо навчити ОГС використовувати краудфандинг та залучати широкий загал до своєї діяльності.

Нарешті, механізми співпраці між посадовими особами та громадянським суспільством мають бути формалізовані та посилені (напр., посадовці мають відповідати за відмову співпрацювати), аби покращити можливості ОГС впливати на прийняття рішень на національному та місцевому рівнях.

VoxUkraine і Київська школа економіки за підтримки PACT спеціально для Gogol Fest розробили унікальний експеримент. Він не про корупцію в чистому вигляді. Ми подивилися далі і глибше. У нас є гіпотеза, яка пояснює чому виборці і представники влади знаходяться в колії неправильних рішень. І що необхідно зробити, щоб розірвати ланцюг помилок.

Хочете взяти участь в експерименті, який має шанс стати віхою в українській історії?
Приходьте 18 вересня, о 16-00. Деталі за посиланням

Примітки:

[1] Applied Political Economy Analysis: A Tool for Analyzing Local Systems. A Practical Guide To Pact’s Applied Political Economy Analysis Tool For Practitioners And Development Professionals, вересень 2014

Команда Проекту:
Команда PACT: Марк Кесіді, Юлія Курнишова
VoxUkraine, Київ: Тетяна Тищук, Ілона Сологуб, Наталія Шаповал, Ксенія Алеканкіна, Кирило Єсін, Максим Скубенко, Ярослав Кудлатський, Максим Мамедов, Ігор Середа
Регіональні експерти: Юрій Дюг (Рівне), Майя Голуб (Луцьк), Наталія Виговськa (Запоріжжя)
[2] Аби визначити чи громадянське суспільство як таке може бути ефективним анти-корупційним суб’єктом, ми оглянули академічні дослідження впливу ОГС на рівень корупції у різних країнах. Основним результатом цього огляду (який наведений у Додатку 1) є виявлення того, що найкращі результати здобуваються у випадках, коли зусилля громадянського суспільства та уряду об’єднуються, а також що свобода преси є невід’ємною передумовою успіху антикорупційної діяльності громадянського суспільства.
[3]Насправді, невелика частка ОГС заявила про необхідність більш широкої комунікації не лише між національними та місцевими ОГС, але й між ОГС з різних регіонів, задля обміну досвідом антикорупційної діяльності.
[4] Однак, багато медіа-активістів заявляють, що правоохоронні органи зазвичай полюють на дрібних корумпованих посадовців, у той час як «велика риба» залишається під водою.