Большие обещания: почему у госпрограмм в Украине такой низкий КПД

Почти десять лет назад в Украине нашли лекарство для решения больших проблем – целевые государственные программы. Чуда не произошло – панацея не сработала, десятки миллиардов гривен тратятся неэффективно, точнее, никто не знает, как они тратятся – инструменты контроля и оценки не работают. Что делать с пластом госэкономики, требующим сотни миллиардов гривен?

На что в Украине последние годы cобирались потратить больше пятой части всех государственных расходов или более 10% ВВП каждый год? Нет это не пенсии-соцпомощь, не образование и не армия. Это госпрограммы. Согласно отчету МЭРТ в прошлом году на 38 действующих целевых программ собирались потратить 197 млрд грн. (на практике удалось найти только 51,9 млрд грн, из них бюджетных — 29,8 млрд грн).

Госпрограммы задумывались, как комплекс мер и действий, которые в своей синергии должны дать ощутимый результат – решить проблемы с развитием той или иной отрасли, региона или государства в целом. Выполняются программы местными и центральными органами власти. Госпрограммы принимаются на несколько лет вперед и учитываются при подготовке сводного бюджета. Контроль за исполнением гопрограмм должен осуществлять Кабинет министров.

Проблема в том, что этот механизм плохо работает. Контроль, который на практике сводится к рассмотрению Кабмином ежегодных отчетов о темпах реализации программ, весьма формальный, и большинство госпрограмм своих они задач не выполняют.

Как следует из отчета МЭРТ, который есть у VoxUkraine, в прошлом году планировалось реализовывать 44 госпрограммы.

Планы не сбылись.

Действие пяти программ Кабмин прекратил (трех из них — досрочно). Средства из бюджета на них даже не начинали выделяться. Еще одну программу – о приведении в безопасность урановых объектов на предприятиии «Барьер» – правительство приняло в декабре прошлого года. Таким образом действовать она начала только в 2016-ом.

В итоге в прошлом году действовало 38 госпрограмм, что на 20% меньше чем в 2014. Из бюджета на их реализацию было выделено порядка 25% запланированной суммы — 51,9 млрд грн. Впрочем, это больше чем в 2014 году, когда уровень финансирования госпрограмм составлял 19,7%.

Что по чем

Дороже всего обходится реализация экономических программ. К ним относятся программы по повышению энергоэффективности, поддержке АПК и рыбного хозяйства, строительству доступного жилья. В этом блоке также программа «Леса Украины» и программа развития индустриального парка «Свема» в Сумской области. Меньше всего средств Украине требуется на научно-технические программы. Градация расходов государства на целевые госпрограммы выглядит следующим образом.

• «Экономические» — 11 программ; 181,6 млрд грн
• «Социальные» — 13 программ; 14,1 млрд грн
• «Экологические» — 6 программ; 7,9 млрд грн
• «Оборонные» — 3 программы; 1,4 млрд грн
• «Правоохранительные» — 1 программам; 0,945 млрд грн
• «Научно-технические» — 3 программы; 0,677 млрд
• «Другие» — 1 программа; 0,464 млрд грн

Финансирование госпрограмм осуществляется из трех источников: госбюджета, местных бюджетов и других источников — как правило, это гранты или кредиты международных финансовых организаций, коммерческих банков. Характерный факт – в прошлом году расходы бюджетов всех уровней на реализацию госпрограмм по сравнению с 2014 годом возросли, тогда как лепта из других источников уменьшилась. Львиная доля финансового бремени пришлась все-таки на казну – расходы госбюджета составили 29,8 млрд. грн, что на 67,4% больше чем в предыдущем году. На втором месте по объему финансирования – заемные средства, в первую очередь — от иностранных доноров. Их доля составила 20,5 млрд грн, и по сравнению с 2014 годом она уменьшилась на 1,4%. За счет местных бюджетов профинансировать удалось 1,6 млрд грн, что на 77,7 %, больше чем в 2014. Основная причина – децентрализация. В конце 2014 года, когда были приняты поправки в Бюджетный Кодекс, местные власти получили дополнительный ресурс, а вместе с ним и дополнительные расходы.

Дотянуться до уровня

Условно программы можно разделить на такие виды:

1. Программы, с нулевым уровнем выполнения – 14 программ, на которые планировалось потратить 11,36 млрд грн, но в итоге не было потрачено ни копейки.
2. Программы, с уровнем выполнения 0-10% — 9 программ. При плановом финансировании в 126,261 млрд грн было выделено 1,792 млрд грн. Самая дорогая в этом блоке программа – повышения энергоэффективности, стоимостью в 102,4 млрд грн. За шесть лет действия она выполнена всего на 1,44%.
3. Программы, с уровнем выполнения 10-50% — 8 программ общей стоимостью 23,9 млрд грн, на которые по факту было выделено 8,17 млрд грн. На первом месте по цене вопроса в этом блоке – программа поддержки агропромышленного комлекса, на которую в прошлом году планировалось потратить 19,1 млрд грн. В прошлом году на нее было потрачено 6,8 млрд грн из других источников. Расходы госбюджета планировались в размере 58 млн грн, но деньги так и не были выделены.
4. Программы, с уровнем выполнения 50-100% — 6 программ общей стоимостью 40,11 млрд грн. По факту расходы по ним составили 28,93 млрд грн.
5. Программы, которые сами не определяли финансирование на год, но деньги в бюджете-2015 на их реализацию были предусмотрены. В Украине – 2 такие программы: противодействию бедности и обращению с радиоактивными отходами. Расходы по ним составили 2,5 млрд грн.
6. Программы, которые были перевыполнены – 5 программ. В прошлом году вместо запланированных 5,5 млрд грн на них было потрачено 10,46 млрд грн.

Самый большой показатель перевыполнения в прошлом году – у программы противодействия туберкулезу. Уровень выполнения – 350%. При плановом финансировании в 400 млн грн, выделено было 1,4 млрд грн. Так получилось благодаря 1,059 млрд грн, которые поступили от Глобального фонда по борьбе со СПИДом, туберкулезом и малярией. На втором месте среди самых успешных – программа «Леса Украины», рассчитанная на 2010-2015 годы. Вместо задуманных 4,5 млрд грн на поддержку лесного фонда страны было потрачено 8,4 млрд грн. Перевыполнение обеспечено за счет «собственных средств лесопользователей» в размере 7,8 млрд грн. Лесопользователи – это лесхозы, которые зарабатывают на продаже леса, а заработанное тратят в том числе на его высадку, защиту и мониторинг. Программа принималась в 2010 году. С тех пор цена на лес выросла. С этим связывают перевыполнение госпрограммы. Тройку сверхуспешных замыкает программа проведения исследований в Антарктике на 2011-2020 годы. Уровень выполнения 124% за счет увеличенных расходов из госбюджета.

На первый взгляд, на фоне тотального невыполнения госпрограмм, может показаться, что перевыполнение – признак сверхэффективной политики государства в этом направлении. На самом деле это не так. В четырех из пяти случаев перевыполнение произошло благодаря финансированию из других источников. Есть еще один момент. Смысл целевых программ в том, чтобы они совпадали с общей социально-экономической моделью развития государства. Слишком быстрое их выполнение можно рассматривать как факт “несовпадения” программы и экономических реалий из-за плохого планирования.

Механизм не заработал

Выводы МЭРТ пессимистичны.

Государственные целевые программы так и не стали действенным и инструментом решения проблем развития государства, отдельных отраслей экономики или административно-территориальных единиц.

На сегодняшний день ситуация такова: если программа не выполнена, никто не несет ответственность за недостижение программных целей. В законе написано – за госпрограмму отвечает госзаказчик – центральный орган исполнительной власти, Национальная академия наук, облгосадминистрации. Исполнителями госпрограммы могут быть определенные госзаказчиком предприятия и организации независимо от формы собственности.

Загвоздка в том, что механизм и правила привлечения к ответственности за невыполнение программы просто отсутствует.

Будущее невыполненных программ зависит от нескольких факторов. Шансы на жизнь есть у программ по поддержке отдельных отраслей. Если речь о том, что программа сулит финансовою помощь тому или иному сектору экономики, лоббисты из бизнеса будут отстаивать эту строку расходов в бюджете.

Более “живучи” госпрограммы, у которые есть закрепленное за ними финансовое подспорье. Например, программа радиационной и социальной защиты населения города Желтые Воды финансируется за счет отдельной субвенции госбюджета.

У программ с нулевым или низким уровнем выполнения меньше шансов остаться в живых. Сроки их действия могут истечь и программы попросту забудутся. Программа может быть прекращена досрочно – дабы не давать заказчику повода лишний раз просить на нее деньги из казны.

По данным МЭРТ, по 29 из 38 действующий в прошлом году госпрограмм заказчики не предоставили оценку эффективности. В программе «Открытое небо» уровень эффективности указан «как надлежащий». В остальных случаях он низкий или неудовлетворительный (программы по развитию дорог, созданию сенсорных научно емких продуктов) или же оценен некими общими формулировками. Последнее относится к программам по борьбе со СПИДом, противодействию торговле людьми. Очевидно, что такой инструментарий не очень подходит для оценки многомиллиардных проектов: эффективность должна оцениваться по разработанной и контролируемой заказчиком методике с учетом особенностей программы и желаемых результатов. Ни одна программа такой методики не имеет. И отсутствие такого анализа одна из основных проблем.

Компас обещаний

У госпрограмм есть другая функция. Они выполняют роль «формальной декларации о намерениях что-то сделать», и активно используется для того, чтобы увеличить объем бюджетных средств главных распорядителей при подготовке проекта госбюджета на соответствующий год. На сегодняшний день риски “размножения” программ сохраняются.

Начиная с 2007 года распоряжениями Кабмина одобрено 25 концепций государственных целевых программ. Они в свою очередь являются основанием для разработки и утверждения новых программ, финансирование которых, говорится в отчете МЭРТ, за счет средств госбюджета в нынешних условиях невозможно.

Заговоренный рецепт

Каждое новое правительство обещает навести порядок в госпрограммах.

В качестве рецепта часто называют переход на среднесрочное планирование бюджета как это происходит во многих развитых странах. Смысл в том, чтоб министерства и ведомства рассчитывали свои расходы на три года вперед. Это должно сделать бюджетную политику государства в том числе и в отношении госпрограмм более предсказуемой и целевой. Новое правительство не исключение. В своем плане действий Кабмин Владимира Гройсмана заявил о намерении перейти на среднесрочное бюджетное планирование с 2018 года.

Сейчас в этом контексте в Минфине рассматривается идея отказа от госпрограмм как таковых и переход на секторальное / отраслевое / министерское планирование. Речь о том, министерства принимали среднесрочные стратегии и планы по их реализации строго в рамках бюджетных возможностей.

В теории — это неплохой рецепт. В Украине его воплощению уже не один год препятствуют: низкий уровень профессионализма министерских сотрудников (и как результат плохое качество бюджетных запросов от распорядителей госсредств и заказчиков госпрограмм), слишком частая и политически ангажированная смена руководителей госведомтв. Новые госменеджеры не успевают освоиться и вникнуть в проблематику своей отрасли, решения принимаются наспех или по лоббистко-политически-коррупционным причинам. В связи с этим не смотря на публичные обещания, принять профессиональный бюджет и вовремя, главный финансовый документ страны принимается в последний момент с учетом политических интересов.