С Яценюком Или Без Него. Что Надо Сделать Премьеру в 2016 году

Политический кризис, запустивший переговоры об обновлении правительства, можно рассматривать не только как источник проблем для Украины, но и как возможность усилить и упрочить реформистский курс страны, а также обновить и заново сформулировать текущую программу реализуемых реформ. Это имеет особенное значение учитывая ограниченные ресурсы правительства, что требует приоритизации направлений работы на текущий год. В данной колонке представлена подборка таких приоритетных реформ в экономике и сопредельных к ней сферах.

Фискальная политика

1. Продолжение курса на снижение доли государства в экономике, а именно:

• запуск программы комплексного пересмотра государственных расходов: подход к такой программе и алгоритм пересмотра конкретных статей расходов может быть позаимствован из опыта аналогичной программы в Канаде в 1990-х, в рамках которой Канада существенно повысила эффективность своих госрасходов и снизила их долю в ВВП на 11 процентных пунктов;
• продолжение реформы государственных закупок, верификации получателей пенсий и соцвыплат и прочих реформ, повышающих эффективность государственных расходов;
• по итогам года, при наличии необходимого фискального пространства, продолжение снижения налогов на заработные платы вслед за снижением доли государственных расходов в ВВП.

Согласно исследованию Центра экономической стратегии, снижение доли государственных расходов в экономике Украины до 37% от ВВП способно ускорить экономический рост на 1-2 п.п. ВВП, а высокий уровень государственных расходов — и необходимость их финансировать — является одним из фактором, тормозящих экономическое развитие страны.

2. Привлечение и использование финансирования Международных финансовых организаций (МФО), доступного для инвестиционных проектов в Украине, которое сейчас не используется Украиной.

По одним только инвестиционным проектам Мирового банка, объём неиспользованного финансирования составляет около 2 млрд долларов США, что почти равно всем государственным капитальным расходам за 2015 год. Такие капиталовложения могут существенно ускорить экономический рост, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

3. Завершение налоговой реформы путём сведения в единое целое наработанных на данный момент и не принятых в рамках декабрьского «налогового компромисса» реформистских предложений. Окончательный вариант реформы должен быть ориентирован на снижение административных и коррупционных издержек в налогообложении и построение более целостной и эффективной налоговой системы.

Налоговая реформа сама по себе должна быть фискально нейтральной и должна касаться структуры налоговой системы и администрирования налогов. Решения же относительно возможного снижения общего уровня налоговой нагрузки должны приниматься в конце года в рамках бюджетного процесса, вместе с решением о размере госрасходов.

Экономическая политика

1. Устранение «узких мест» в украинском инвестиционным климате:

• полноценный запуск офиса крупных плательщиков в Государственной фискальной службе (ГФС);
• гарантированное и полное возмещение НДС экспортёрам;
• достижение договорённости с НБУ об отмене ограничений на выплату дивидендов, формирование плана поэтапной полной отмены капитальных ограничений;
• создание специального суда для обслуживания крупных инвесторов, с привлечением к процессу судопроизводства лиц, которым бизнес заведомо доверяет (например, найм зарубежных судей, или контроля со стороны наблюдательного совета с участием иностранцев);
• реализация, насколько это возможно, уже принятой правительством программы по повышению рейтинга Украины в Doing Business;
• запуск программы на уровне первых лиц государства по привлечению иностранных инвесторов.

Доля инвестиций в ВВП Украины в 2015 году упала до самой низкой точки в 21 столетии — 11.6% от ВВП, по данным МВФ. В докризисный период 2000-2008 годов она составляла порядка 20-25% от ВВП, что является нормальным показателем для развивающихся стран. Восстановление инвестиционной активности в Украине является одной из главных задач правительства.

2. Приватизация и реформа управления государственной собственностью. Сектор государственных предприятий является основным средоточием коррупции в Украине, а максимальная их приватизация — лучшей антикоррупционной мерой. Без приватизации, высасывание из госпредприятий доходов, социализация их убытков и скупка на коррупционные доходы лояльности чиновников и депутатов никогда не закончится, а негативные политические последствия этого могут остановить на корню всю программу реформ.

Теоретически, под приватизацию должно попасть всё, что не имеет стратегического значения и не является невосполнимым природным ресурсом. Однако, возможности реализовать все такие активы в течение года ограничены — правильнее говорить о продаже всех активов, на которые найдётся покупатель, и подготовке к продаже всех остальных.

Кроме того, необходимо ограничить политическое влияние на работу госпредприятий и инвентаризировать государственные активы.

3. Продолжение дерегуляции и запуск регуляторной гильотины. В данном направлении уже сделано немало, однако, объём избыточного регулирования всё ещё остаётся большим.
4. Продолжение проактивной торговой политики, максимальная институциональная поддержка выхода украинских компаний на внешние рынки. В условиях глубокой девальвации и открытия европейского рынка, экспортно-ориентированная экономика, перестраивающаяся с производства сырья на производство продукции с высокой добавленной стоимостью, представляется наиболее правильным для Украины способом восстановления и развития экономики. Проактивная торговая политика могла бы стать важным её элементом.

Образование

1. Введение системы опорных школ. На данный момент, две трети школ в Украине находятся в сёлах, при этом, в них обучается менее трети учеников. На одного учителя в сельской школе приходится, в среднем, в два раза меньше учеников, чем в городской. При этом, результаты обучения в сельских школах значительно хуже, чем в городских. Например, в среднем, высокие (выше 174 баллов из 200) результаты по тестам ЗНО получают лишь чуть более 5% учеников сельских школ, против 15-20% в городских школах.

Переход к централизации сельской системы среднего образования в опорных школах позволит выделить каждой отдельной такой школе большие ресурсы и повысить качество среднего образования в сельской местности. Это, в свою очередь, сделает более эффективным использование бюджетных средств в сфере образовании.

2. Реформирование системы финансирования высшего образования, базирующейся сейчас на устаревшей и оторванной от реальности системы формирования госзаказа на бюджетные места в высших учебных заведениях (ВУЗах).

Возможным подходом к реформе является отказ от государственного заказа и переход к предоставлению средств на оплату обучения лишь малоимущим абитуриентам с высокими результатами по ЗНО. При этом, ВУЗам необходимо будет предоставить автономию и возможность самостоятельно устанавливать цены на свои услуги и набирать студентов на контрактное обучение.

Здравоохранение

1. Автономизация медицинских учреждений. Медицинские учреждения действуют в крайне зарегулированной среде, в которой их финансирование напрямую зависит от максимальной загрузки существующих мощностей (т.н. «койко-мест»). В результате, в системе действуют масштабные приписки, экономические стимулы искажены, а медицинские учреждения раздуты, избыточны и крайне неэффективны.

Автономизация предполагает превращение таких учреждений в коммунальные предприятия, которые самостоятельно распоряжались бы собственным имуществом и финансировались бы на рыночных либо квази-рыночных основаниях.

Без автономизации реформа здравоохранения в Украине невозможна — а, значит, невозможно и улучшение здоровья украинцев и снижение их расходов на здравоохранение. Суммарно, доля частных и государственных расходов на здравоохранение в ВВП Украины выше, чем у соседних восточноевропейских стран, при гораздо худшем результате с точки зрения здоровья граждан.

2. Предоставление возможности местным властям — как минимум, в объединённых общинах — самостоятельно заключать контракты с медицинскими учреждениями о медицинском обслуживании своих граждан. Данная мера позволит запустить механизм конкуренции в системе здравоохранения и является комплиментарной к автономизации медицинских учреждений.

Социальная политика

1. Реформирование Министерства социальной политики. На данный момент, министерство, через которое проходит почти половина государственных расходов, является нереформированной структурой из 90-х, с советской корпоративной культурой, сопротивляющейся проведению реформ в сфере ответственности данного ведомства. В проведенном VoxUkraine опросе экспертов относительно работы министерств и ведомств в 2015 году, Министерство социальной политики получило одни из наихудших оценок и стало единственным ведомством, для которого эксперты не смогли назвать ни одного достижения.

В рамках реформирования министерства представляется разумным сменить руководящие кадры до уровня, как минимум, руководителей департаментов, а также создать в ведомстве офис реформ, по образцу офиса реформ в Министерстве обороны.

2. Выбор схемы реформирования солидарного уровня пенсионной системы и согласование государственной политики в других сферах с выбранной схемой. Пенсионная реформа является длительным процессом и вряд ли может быть быстро реализована в течение 2016 года. В то же время, она существенно влияет на политику в других сферах и требует согласования с ними, для чего необходимо определиться с направлением изменения пенсионной системы.

Возможными вариантами реформы являются:

• реанимация принципа социального страхования;
• продолжение движения в сторону превращения пенсионной системы в систему социальной поддержки для пожилых граждан;
• комбинация из вышеописанных вариантов — например, наличие небольшой базовой пенсии и небольшой страховой пенсии.

Важным ограничением является то, что выбранная схема не должна мешать снижению налоговой нагрузки на заработные платы.

Анти-коррупция и государственное управление

В целом, данное направление относится к институциональному, а не к экономическому, блоку реформ. Однако, ряд мер институционального характера принципиально важны для дальнейшего экономического развития Украины.

1. Создание специального суда, с той или иной формой иностранного участия либо надзора, для рассмотрения дел, которыми занимаются Национальное антикоррупционное бюро (НАБУ) и специальная прокуратура. На данный момент, цепочка из НАБУ и спецпрокуратуры является неполной, так как расследованные ими дела могут попасть в коррумпированные суды, которые будут за взятки выносить неправомерные решения в пользу обвиняемых. В цепочке необходим третий элемент — специальный суд, который был бы заведомо некоррумпирован и, соответственно, способен сажать влиятельных коррупционеров. Наличие такого суда создало бы в стране завершённый механизм по борьбе с коррупцией в высших органах власти — и дало бы шанс на постепенное избавление от этого опасного недуга.
2. Продолжение курса на открытие данных — портала E-Data, данных по государственным предприятиям, данных Мининфрастуктуры и т.п.

Правильным шагом в данном направлении было бы снятие грифа секретности с Государственного оборонного заказа и раскрытие данных по закупкам военной техники. Такие данные не являются секретными в странах НАТО — наоборот, для многих из этих стран подробная статистика по военным закупкам доступна в открытом виде на сайтах военных ведомств. Прозрачность оборонного заказа позволила бы как снизить уровень коррупции в данной сфере, так и повысить эффективность использования выделяемых на неё бюджетных средств.

3. Продолжение децентрализации. Децентрализация способна существенно повысить качество государственного управления и сделать более эффективным использование ресурсов государства.
4. Реформа государственной службы и резкое повышение заработных плат — хотя бы, для ключевых госслужащих, отвечающих за формирование политики и проведение реформ. Трудно ожидать успешной реализации реформ, если не обеспечить должного вознаграждения тем, кто их разрабатывает и имплементирует.

Заключение

Безусловно, вышеприведенный список не исчерпывает всех задач, которые встанут в 2016 году перед правительством — он не содержит мер по текущему управлению, а также массы меньших по масштабам, но крайне важных, реформистских изменений, необходимость в которых есть во всех сферах работы правительства. Однако, это достаточный и выполнимый, с учётом наявных ресурсов, список приоритетных реформ на 2016 год в экономической и примыкающих к ней сферах.

Проведения этих реформ было бы достаточно для успешного рывка в развитии страны и выхода на более высокую кривую производительности (возможно, даже для получения высокого балла в индексе мониторинга реформ iMoRe).