Дефицит бюджета и госдолг: почему Украине необходима программа МВФ

Что же делать с этими циклами, если мы не способны от них избавиться? Современная экономическая теория говорит, что для сглаживания таких колебаний правительства должны использовать контрциклическую политику. 

Стандартный «рецепт» состоит из двух частей. Во время рецессии правительство сводит бюджет с дефицитом (больше расходов, меньше налогов) для поддержки экономики. В условиях экономического бума правительство экономит (фискальный профицит), чтобы погасить долги, накопленные во время рецессии. Как правило, правительства активно пользуются первой частью этого рецепта и не менее активно пытаются избежать второй. Всегда есть стимул чуть больше разогреть экономику, чтобы набрать электоральные баллы. Понятно, что рост государственных расходов означает больший государственный долг, а следовательно, и высокие процентные выплаты (но обычно эта проблема ложится на плечи уже следующего правительства). 

Чтобы контролировать увеличение расходов, правительства часто вводят фискальные правила. Самым известным примером таких правил является ограничение в 60% для соотношения госдолга к ВВП и сбалансированный бюджет в течение бизнес-цикла (то есть правительство может иметь дефицит в условиях спада, но когда экономика восстанавливается, нужно выходить в плюс).

Соблюдали ли правительства Украины эти правила? Рисунок 1 показывает, что не всегда. Так, в 2004-2007 годах, а затем в 2012-2013 годах у Украины был первичный дефицит в период роста экономики (в первом из названных периодов рост был очень высоким). В 2005 году государственный долг уменьшился по сравнению с 2004 годом: погасить часть долга правительству позволили исключительно высокие доходы от приватизации металлургического комбината «Криворожсталь». Однако затем долг снова начал расти (рис. 2). Реструктуризация задолженности в 2015 году и сдержанная фискальная политика, которая в значительной мере поддерживалась программой МВФ, позволили Украине снизить соотношение долга к ВВП. В то же время этот рисунок показывает, что правительство Украины финансировало отечественные компании с помощью внешних займов в кризисные периоды: в 2009 г. это была помощь нескольким банкам, в 2015 году государственную поддержку получили банки, Фонд гарантирования вкладов и «Нафтогаз».

В отличие от домохозяйств, правительству не нужно полностью погашать свой долг — оно может заместить облигации, которые погашаются, новыми и делать так до бесконечности. Такое замещение «старого» долга новым возможно при двух условиях: (1) процентные выплаты не выходят из-под контроля, то есть доходы правительства растут быстрее или так же, как и процентные платежи; (2) кто-то готов давать деньги в долг правительству. Как показано на рисунке 3, ежегодно правительству Украины приходилось возвращать довольно значительные суммы. Однако оно также имело возможность продлевать долг с помощью новых займов.

Рассмотрим подробнее кризисные времена, когда фактические темпы роста сильно отличались от прогнозов из-за внешних факторов. На рисунке 4 видно, что во время кризиса 2009 года правительство воздерживалось от больших расходов и даже смогло уменьшить дефицит (на 36% в номинальном выражении). В 2015 году ситуация была похожей, хотя реструктуризация части долга позволила уменьшить процентные платежи. Этот рисунок также показывает, как отсутствие поступлений от приватизации компенсировали за счет внешних займов. 

Также на нем видно, что в 2009 и 2015 годах правительство практически не предоставляло фискальных стимулов, что могло стать причиной углубления экономического спада. Тогда, как и сейчас, Украина могла занимать только у МВФ и других международных институций. Однако они считали, что Украина могла бы найти внутренние ресурсы за счет повышения эффективности расходов (например, снизив коррупцию в государственных закупках).

Сейчас ситуация иная. Во-первых, реформы последних нескольких лет решили основные проблемы. Во-вторых, когда экономика прекращает работать, теневой сектор также останавливается и, следовательно, не может быть «подушкой безопасности». Однако сегодня украинское правительство имеет возможность делать то, что делают все «нормальные» правительства — поддерживать людей и бизнес и инвестировать в здравоохранение.

В конце 2019 года Министерство финансов планировало занять $13,5 миллиарда в 2020 году для погашения $10,4 миллиарда государственного долга и финансирования дефицита бюджета в размере около 2,4% ВВП. Новая версия бюджета основывается на предположении падения ВВП на -3,7% и соответствующем падении доходов. Она также включает стимулирование экономики. Для этого нужно позаимствовать почти $22 миллиарда для погашения долга и финансирования дефицита в размере 7,5% ВВП. Однако, как показано на рисунке 5, ситуация выглядит лучше, чем в 2015 году, когда Украина потеряла часть своей территории и почти 9% ВВП.

Возможно ли реализовать этот план? Да, при поддержке МВФ и других партнеров, которые одолжат Украине деньги. Есть ли риск, что этот план чрезмерно оптимистичен? Да, по двум причинам. Во-первых, мировой экономический кризис может оказаться глубже, чем мы сейчас предполагаем. Во-вторых, парламент Украины и президент могут не договориться с МВФ. Без поддержки МВФ ситуация в Украине будет катастрофической. Украина не сможет финансировать запланированные расходы и будет вынуждена обеспечить первичный профицит бюджета в то время, когда и экономическая теория, и здравый смысл говорят, что надо делать наоборот (ранее мы объясняли, что дефолт и печатание денег неприемлемы). А значит, выбор прост: обслуживать интересы олигарха, который все еще должен украинскому народу по меньшей мере 5,5 миллиардов долларов, либо дать возможность стране более-менее спокойно пережить кризис. 

Украинское правительство часто жило не по средствам, а за большие проциклические государственные расходы приходилось платить глубокими рецессиями, поскольку у правительства не было ресурсов для стимулирования депрессивной экономики. Сейчас ситуация иная. Со времени Революции Достоинства Украина накапливала фискальное пространство, чтобы иметь возможность помочь людям и бизнесу в период экономического спада. Пришло время использовать эти инструменты для противодействия кризису. Наши партнеры (МВФ, Всемирный банк, Европейская комиссия и другие) готовы помочь Украине. Но чтобы это стало возможным, украинская власть должна выполнить свое «домашнее задание».