Нужен Федерализм? Отдайте Деньги Регионам

Демократическая коалиция опубликовала программные тезисы российских региональных кампаний 2015 года. Главная идея этой программы в приоритетности восстановления реального федерализма при помощи перераспределения денег из центра в регионы. Однако экономической децентрализации недостаточно. Эффективный федерализм требует конкурентных региональных и федеральных выборов. Именно партийные структуры создают стимулы для региональных политиков: добившись успеха в своем регионе, они могут рассчитывать на карьеру на федеральном уровне.

С лидерами коалиции нельзя не согласиться. В сегодняшних границах Россия – это большая и неоднородная страна, ею нельзя управлять из единого центра. Конечно, в мире есть несколько примеров относительно успешных больших унитарных государств. В первую очередь это Франция и Китай. Эти исключения, впрочем, подтверждают правило. Франция – достаточно однородная страна. Кроме того, у регионов не так много полномочий, реальные политические решения принимаются на уровне департаментов и муниципалитетов, а их руководители избираются на открытых и конкурентных выборах. Впрочем, региональные парламенты и главы регионов также избираются, а не назначаются из центра.

Китай, являясь де-юре унитарным государством, де-факто работает как федерация – у руководителей провинций огромные полномочия. При этом руководители провинций не избираются, а назначаются. Каким образом центральному правительству удается создавать правильные стимулы для провинциальных руководителей? Их карьера зависит от успехов в экономическом развитии. И в этом пример Китая вряд ли актуален для России. До недавнего прошлого (пока Китай был бедной страной, в том числе и по сравнению с сегодняшней Россией) китайские руководители заботились только об одном показателе – экономическом росте. Теперь им придется, как и сегодняшней российской власти, думать и о социальных проблемах, и об экологии, и о безопасности. Стимулировать достижение нескольких целевых показателей гораздо труднее, чем одного. Кроме того, экономический рост – это относительно легко измеряемый показатель; остальными показателями гораздо проще манипулировать. Как показывают в своей недавней работе «Death Ceilings» Рэй Фисман и Йонгсянь Ван, даже в случае такого, казалось бы, объективного показателя, как смертность от несчастных случаев, в Китае имеет место повсеместное сокрытие информации (по-видимому, при помощи переклассификации причины смерти). В этом смысле прошлые успехи китайского федерализма, во-первых, неактуальны для сегодняшней России, и, во-вторых, не обязательно гарантируют успехи в будущем.

На словах, особенно после восстановления выборов губернаторов в 2012 году, российские власти вроде бы опять готовы смириться с необходимостью федерализации. В чем здесь подвох? Дело не только в том, что губернаторские выборы не являются открытыми и конкурентными. Российский федерализм сегодня несостоятелен и с экономической точки зрения. Полномочия и обязательства не сопровождаются соответствующими источниками доходов. Сегодня налоговая система построена таким образом, что подавляющее большинство регионов – дотационные; регионы-доноры можно посчитать на пальцах двух рук. Это обусловлено тем, что в последние 15 лет произошла серьезная централизация доходов консолидированного бюджета. В 2014 году доходы федерального бюджета составляли 62% доходов консолидированного бюджета (без учета внебюджетных фондов). В конце 1990-х годов эта доля была ниже 50%, а в начале 2000-х лишь около 55%.

На самом деле роль федерального центра выросла еще сильнее. В отличие от начала 2000-х годов сегодня Кремль через госкомпании контролирует все командные высоты в экономике. В этом смысле от федерального центра зависит не только распределение бюджетных трансфертов, но и экономическая деятельность госкомпаний, решения которых серьезно влияют и на ситуацию в экономике регионов, и на региональные бюджеты.

Регионы попали в трудную ситуацию. Во время рецессии их доходы падают: налог на прибыль гораздо чувствительнее к циклам деловой активности, чем федеральный НДС, а налог на имущество все еще в полной мере не заработал. В то же время майские указы требуют от них роста расходов. Неслучайно в своем декабрьском отчете «Russia’s Economic Risks Will Compound Weak Local And Regional Government Finances» Standard & Poor’s предсказывает двукратный рост задолженности региональных бюджетов в ближайшие три года.

Это имеет непосредственные политические последствия. Губернатор, которому не хватает денег, не является независимым политическим субъектом. В первую очередь он зависит от федерального центра, который может помочь деньгами (или попросить госбанки дать кредит), а не от своих избирателей. Это означает, что Россия остается федерацией только на бумаге.

Что нужно сделать для восстановления экономической независимости регионов? Во-первых, доля федерального бюджета в консолидированном должна быть существенно снижена. Во-вторых, межбюджетные трансферты должны формироваться по прозрачным правилам, а не в результате торга между региональными и федеральными чиновниками. Наконец, госкомпании должны быть приватизированы – или управление ими должно быть деполитизировано в максимально возможной степени. Сохранившимися пакетами акций должен владеть Пенсионный фонд, в советах директоров компаний не должно быть чиновников, их корпоративные процедуры должны быть максимально прозрачными.

Безусловно, одной экономической децентрализации недостаточно. Эффективный федерализм требует и многих других составляющих. Открытыми и конкурентными должны быть и региональные, и федеральные выборы. Крайне важны и реально работающие федеральные политические партии. Именно партийные структуры создают стимулы для региональных политиков: добившись успеха в своем регионе, они могут рассчитывать на карьеру на федеральном уровне. Децентрализация не должна зайти слишком далеко: федеральной власти должно остаться достаточно ресурсов для выполнения федеральных полномочий, в том числе и для обеспечения выполнения федерального законодательства на всей территории страны. Должны работать и финансовый рынок, и рынок жилья – это снижает издержки перетока труда и капитала и создает эффективный механизм «голосования ногами».

Экономическая децентрализация не является панацеей. Но без нее Российская Федерация останется унитарным, а не федеральным государством.