Новые модели торговой политики на примере Украины, ЕС и Канады

11 июля 2016 года Украина и Канада подписали Соглашение о свободной торговле (CUFTA), предусматривающее, что через несколько лет большинство тарифов между двумя странами будут снижены до нуля. Несколько месяцев назад, 1 января 2016 года, вступили в силу торговая и смежные с ней части Соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной. Это предполагает применение положений об Углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли (DCFTA) между ЕС и Украиной, включающей не только снижение тарифов, но и сближение законодательства, что позволит преодолеть многочисленные нетарифные барьеры, к примеру, технические нормы, правила конкуренции и т.д. В то же время в течение нескольких последних лет ЕС обсуждал Соглашение о зоне свободной торговли (CETA) с Канадой, которое сейчас находится в процессе подписания и после принятия будет способствовать обмену товарами, услугами и движению капитала между двумя регионами. Из этих трех недавних сделок можно извлечь несколько уроков.

Первый урок заключается в том, чтобы ознакомиться с деятельностью Всемирной торговой организации (ВТО) и кратко очертить торговые соглашения, о которых идет речь. Через 70 лет после Бреттон-Вудских соглашений, когда в 1944 году было заключено Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) и через 20 лет после Марракешского соглашения, основавшего ВТО в 1994 году, мы наблюдаем продолжение процесса либерализации торговли товарами и услугами, однако в ином формате – менее многостороннем и более двустороннем. На самом деле, как показывает незначительный прогресс Дохского раунда развития, начавшегося в 1995 году и продолжающегося до сих пор (хотя были достигнуты определенные результаты, например, Соглашение о содействии торговле), заключать многосторонние соглашения в рамках ВТО становится все сложнее. Это нетрудно объяснить: ВТО – это организация, где решения принимаются консенсусом, что в данный момент означает право вето у каждого из 164 членов (Афганистан присоединился последним в июле 2016 года). Достаточно будет сказать, что в то время как большинство раундов ГАТТ рассматривали вопрос тарифов, Дохская повестка дня направлена на решение более сложных и гораздо более противоречивых вопросов, таких как услуги, доступ к рынкам, а также сельскохозяйственные субсидии.

Значит ли это, что ВТО следует рассматривать как организацию в состоянии упадка? Безусловно, нет. Во-первых, члены ВТО уважают ее правила, и несмотря на глубокий кризис, с которым большинство стран мира столкнулись в 2008 году, ни одного масштабного всплеска торгового протекционизма не произошло. Во-вторых, одним из основных нововведений ВТО по сравнению с ГАТТ было создание Органа по разрешению споров – уникальной системы разрешения конфликтов в рамках ВТО, решения которого обязательны к исполнению, и который является чем-то средним между судом и арбитражем. Данная система отнюдь не совершенна (в частности из-за своих медленных темпов и дороговизны), но по крайней мере на ее счету сотни дел с момента ее основания, и на самом деле она уже помогла эффективно разрешить многие торговые конфликты. Вероятно, на сегодняшний день это лучший из существующих международных механизмов урегулирования споров.

При этом в связи с ограниченным прогрессом либерализации в рамках ВТО растет тенденция к подписанию региональных или двусторонних соглашений, и все три соглашения, упомянутые выше, подпадают под эту категорию.

По сравнению с многосторонней либерализацией двусторонние/региональные соглашения имеют свои преимущества и недостатки. Их недостатком является то, что они создают сложную в реализации систему, которую часто называют «запутанным клубком ниток»[1] , что прекрасно иллюстрируют многочисленные причудливые аббревиатуры (DCFTA, CETA, CUFTA…). И правда – вместо одной глобальной договоренности 164 члена ВТО теоретически могут подписать до 13366 двусторонних соглашений! Кроме того, часто возникают опасения, что двусторонние соглашения вытесняют меньших членов ВТО: с чего бы большим странам тратить время и ресурсы на подписание контракта с островком в Тихом океане вместо того, чтобы сосредоточиться на крупных торговых партнерах и поощрять их к сотрудничеству? Тем не менее, многосторонние соглашения опираются на пункт о так называемом режиме наибольшего благоприятствования: любая привилегия, предоставляемая одной стране, должна быть также предоставлена остальным, что чрезвычайно выгодно для меньших стран.

Преимущество двусторонних соглашений заключается в том, что вести переговоры намного легче, поскольку за столом сидят только две стороны, а не 164. И что важнее всего и крайне актуально для примеров, на которых мы сосредоточимся, две стороны могут прописать соглашение, учитывающее именно их торговые проблемы и приоритеты.

Например, Украина граничит с четырьмя государствами-членами ЕС, более 40% ее экспорта идет в ЕС, и ЕС сейчас является крупнейшим ее инвестором. По этим причинам, а также с целью преодоления торговых барьеров в перспективе Украина и ЕС заключили амбициозное соглашение DCFTA, предполагающее принятие Украиной многих норм, стандартов и нормативных положений ЕС.

В Канаду Украина экспортирует меньше, но страны имеют прочные исторические, политические и культурные связи, и торговля между двумя партнерами развивается быстрыми темпами. Поэтому лучшим и наиболее эффективным инструментом стало соглашение CUFTA, направленное на либерализацию торговли, которое было возможно относительно быстро обсудить и заключить, и которое может принести Украине быстрые дивиденды.

И последний из трех рассмотренных нами примеров — ЕС и Канада. У них развитая экономика, и между ними проходят крупные торговые потоки. Потому на этой достаточно продвинутой стадии торговых отношений они больше обеспокоены нетарифными барьерами, в частности в сфере услуг и инвестиций. Поэтому логично, что CETA уделяет особое внимание именно этим вопросам.

Таким образом, все три соглашения отличаются друг от друга. Каждое сосредоточено на конкретных вопросах с целью предоставления определенных преимуществ. Соответственно, самый очевидный урок заключается в том, что при отсутствии прогресса в ВТО двустороннее соглашение, вероятно, – это один из немногих основных и последовательных шагов для содействия расширению торговли в краткосрочной и среднесрочной перспективе. В связи с этим деятельность за пределами ВТО также является целесообразной, поскольку некоторые из вопросов, о которых идет речь в наших примерах, можно было бы амбициозно рассмотреть в многостороннем поле.

Кстати, следует отметить, что чем более интегрированы европейский и канадский рынки, тем лучше для Украины, потому что, следуя нормам ЕС, украинскому экспортеру будет проще экспортировать в Канаду, и наоборот. Таким образом, двустороннее соглашение между ЕС и Канадой на самом деле может иметь положительные сопутствующие эффекты для третьих сторон. Этот побочный аспект, который может казаться неочевидным, на самом деле свидетельствует о налаживании предпринимательских контактов, поощряя экспортеров и импортеров самостоятельно устанавливать торговые связи, которые в дальнейшем могут стать указателями для развития прогрессивной торговой политики.

Другой ключевой, основополагающий урок, который можно извлечь из этих новых моделей в области торговой политики – это то, что к торговле следует относиться как к взаимовыгодному делу, а не к игре с нулевой суммой. Подписанием этих соглашений Украина, Канада и ЕС открыто заявляют о своей убежденности в том, что торговля – это благо, поскольку она создает краткосрочные выгоды (снижая цены для импортеров/потребителей) и долгосрочный экономический рост, рабочие места и стимул для инвестиций и инноваций, чтобы оставаться конкурентоспособными. Особенно благоприятным для Украины в ее нынешнем экономическом переходе, когда она диверсифицируется от России – своего давнего, но сейчас практически закрытого к сотрудничеству и непредсказуемого торгового партнера, является то, что как CUFTA, так и DCFTA имеют асимметричные преимущества для Украины, поскольку она сразу получает снижение некоторых тарифов, а ее торговый партнер – постепенное снижение тарифов. Это благоприятное положение в соответствующих торговых соглашениях позволяет компенсировать расходы, с которыми сталкиваются украинские предприятия, приводя продукцию «в соответствие со стандартами» западного экспорта, а также создает определенную временную подушку для внедрения программ по развитию экспорта, с помощью которых больше компаний поощряются и учатся переориентировать экспорт надежным партнерам (Канаде и ЕС), а также, возможно, впервые начинают экспорт. Важнее всего, что эти торговые соглашения рассматриваются как полностью совместимые. ЕС не возражал против соглашения между Украиной и Канадой, и наоборот, Канада считает DCFTA положительным шагом для Украины.

Более того, сегодняшняя мощная интеграция мировой экономики (то, что экономисты называют «интеграцией цепочек добавленной стоимости») предусматривает, что торговое соглашение между страной А и страной B может принести выгоду стране C. Как именно – можно объяснить на простом примере: предположим, что Украина экспортирует в Канаду подсолнечное масло, «произведенное в Украине». Вполне возможно, что производство этого продукта требует промежуточных товаров или услуг, импортируемых из ЕС. Производство украинского подсолнуха, возможно, нуждается в семенах из Франции, сельскохозяйственном оборудовании из Германии и удобрениях из Италии. Очевидно, что при таких условиях большие объемы экспорта из Украины в Канаду означают большие объемы экспорта из ЕС в Украину, и такое сотрудничество выгодно всем участникам. Можем немного развить пример: канадская фирма может решить, что эффективная производственная цепочка по производству подсолнечного масла с участием многих стран – это хорошая инвестиционная возможность, выгодная благодаря собственному опыту сельскохозяйственной деятельности в северном климате. Опять же, это показывает, что даже двусторонние торговые соглашения могут стимулировать многонациональную предпринимательскую деятельность – принцип, который, кажется, Россия не осознает в своем подходе к торговым отношениям.

В течение последних лет тема интеграции цепочек добавленной стоимости породила многочисленные исследования и обсуждения, что свидетельствует о важности либерализации торговли с точки зрения не только экспорта, но и импорта. Конкурентоспособность в сфере экспорта предусматривает возможность закупки дешевых или более качественных промежуточных товаров для производственного процесса. В связи с этим заключение преференциальных торговых соглашений со многими партнерами даже более выгодно для построения наиболее действенной и эффективной глобальной цепочки добавленной стоимости.

При таких обстоятельствах торговая война, которую Россия ведет против Украины, является не только досадной, но и просто ненужной. Несмотря на заявления России, существующее торговое соглашение между Россией и Украиной было полностью совместимо со всеми другими торговыми соглашениями, которые Украина может заключать с третьими сторонами. Отменив в январе 2016 года в одностороннем порядке преференциальное торговое соглашение с Украиной, Россия не только прибегла к юридически сомнительному ходу, но также оказала себе медвежью услугу с экономической точки зрения, поскольку последствия наступят не только для украинских, но и для российских компаний, импортировавших произведенные в Украине товары. Конечно, российские потребители также пострадали от этого решения, учитывая общий рост инфляции из-за торговых эмбарго и меньший выбор товаров. Накладывая на Украину торговые и транзитные ограничения, Россия не «защищает» свои рынки от последствий вступления в силу Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС, а лишь вводит политические санкции, поддерживающие ее «политику импортозамещения», которые невозможно обосновать с точки зрения экономики.

Подводя итоги, отметим, что у Украины есть все, чтобы подхватить сегодняшнюю тенденцию к либерализации двусторонней торговли и в дальнейшем развить выгодные отношения с партнерами. Ее нынешние переговоры с Турцией и Израилем относительно соглашений о свободной торговле свидетельствуют о ее движении в этом положительном направлении. Чем более интегрированной в глобальные торговые потоки будет страна, тем больше она будет экспортировать, тем более конкурентоспособной будет становиться и больше инвестиций привлекать. И нет никаких вразумительных причин, почему этот аргумент должен срабатывать для ее отношений с ЕС, Канадой и прочими странами, и не должен – для отношений с Россией. Текущая российская торговая политика в отношении Украины не выгодна никому, и ее следует рассматривать как результат политических, а не экономических соображений.

Примечания:

[1] «Запутанный клубок ниток» впервые был описан Джагдишем Бхагвати в статье 1995 U.S. Trade Policy: The Infatuation with Free Trade Agreements