Потенциал использования «личного интереса» в решении социальных проблем

Для решения масштабных экономических и социальных проблем в Украине используются государственные целевые программы

Авторы:

Для решения масштабных экономических и социальных проблем в Украине используются государственные целевые программы. Однако хроническое недофинансирование и отсутствие ответственности за недостижение программных целей сделали этот инструмент решения социальных проблем формальной декларацией о намерениях что-либо сделать. В то же время в результате развития теории «социального инвестирования» в развитых странах появились новые финансовые инструменты – социальные облигации. Потенциально они могут стать эффективным инструментом решения социальных проблем.

Экономическая теория

В основе рыночной экономики лежат индивидуальные стимулы и личные свободы. Их комбинация обеспечивает функционирование рыночного механизма, который, в свою очередь, даёт оптимальные ответы на проблемы материального мира: что, сколько и как производить, с максимальной отдачей и минимальными затратами.

Однако, как известно, частная инициатива, как главная движущая сила рыночной экономики, может приводить и к «провалам рынка», когда речь идет об общественных благах. Общественные блага, как правило, неделимы, не могут быть проданы индивидуальным покупателям и не предусматривают отстранения индивидов от пользования выгодами общественных благ. Действительно, свет маяка, чистый воздух, безопасность – всё это доступно без ограничений. В таких условиях у экономических агентов исчезает мотивация создавать общественные блага, поскольку возможность их монетизировать либо отсутствует, либо слишком сложна.

Решением такой проблемы, «вовлечения личного интереса», стали различные формы координации между государственным, частным и общественным секторами. К примеру, для привлечения капитала в общественный сектор используют систему отношений в рамках Государственно-частного партнёрства (ГЧП), а для решения масштабных экономических и социальных проблем – Государственные целевые программы.

Хозяйственная практика

Основу нормативно-правовой базы государственно-частного партнёрства в нашей стране было заложено в 2010-2012 годах. Сегодня её составляют Конституция Украины, Гражданский и Хозяйственный кодексы, законодательные акты Верховной Рады, распоряжения Кабинета Министров, положения центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Украинское законодательство содержит широкий перечень сфер применения государственно-частного партнёрства. Это могут быть: поиск, разведка месторождений полезных ископаемых и их добычи, производство, транспортировка и поставка тепла и электроэнергии, распределение и поставка природного газа, строительство и эксплуатация объектов транспортной инфраструктуры, машиностроения, сбор, очистка и распределение воды, здравоохранение, туризм, обработки отходов, управление недвижимостью и другие сферы деятельности.

Таблица 1. Основные законодательные акты, регулирующие систему отношений государственно-частного партнёрства

Закон Украины «Про государственно-частное партнёрство» от 01.07.2010 г. №2404-VI (действует в редакции от 24.05.2016) определяет правовые, экономические и организационные основы взаимодействия государства и частных партнеров, регулирует отношения, связанные с подготовкой, выполнением и расторжением договоров, подписываемых в рамках партнёрства, а также устанавливает гарантии соблюдения прав и законных интересов сторон этих договоров
Закон Украины «Про соглашения о разделе продукции» от 14.09.1999 г. № 1039-XIV (действует в редакции от 01.01.2015) регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения действия соглашений о разделе продукции по поиску, разведке и добыче полезных ископаемых
Закон Украины «Про концессии» от 16.07.1999 г. № 997-XIV, (действует в редакции от 24.05.2016) определяет понятие и правовые основы регулирования отношений концессии государственного и коммунального имущества
Закон Украины «Про концессии на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог» от 14.12.1999 г. №1286-XIV, (действует в редакции от 09.12.2015) определяет особенности строительства и / или эксплуатации автомобильных дорог общего пользования на условиях концессии
Закон Украины «Про особенности передачи в аренду или концессию объектов централизованного водо-, теплоснабжения и водоотвода, находящихся в коммунальной собственности» от 21.10.2010 г. № 2624-VI (действует в редакции от 01.01.2014) определяет упрощенный порядок передачи в аренду или концессию указанных объектов, установление условий защиты капиталовложений частного инвестора

Опыт функционирования государственно-частного партнёрства в Украине обнаружил определенные проблемы его эффективного внедрения в хозяйственную деятельность. Так, к примеру, Закон «Про государственно-частное партнёрство» был принят еще в 2010 году, но количество успешных проектов не впечатляет. По данным Министерства экономического развития и торговли, по состоянию на 1 января 2016 на основе государственно-частного партнерства реализуется 177 проектов (заключен 146 договоров концессии, 31 договор о совместной деятельности).

С целью улучшения ситуации 24 ноября 2015 Верховная Рада Украины приняла Закон «Про внесение изменений в некоторые законы Украины для устранения регуляторных барьеров развития государственно-частного партнерства и стимулирования инвестиций в Украину». Он призван улучшить функционирование механизма государственно-частного партнёрства, снизить регуляторные барьеры, расширить объем гарантий для частных инвесторов и устранить противоречия между законодательными актами в этой сфере. В свою очередь, это должно привести к созданию более эффективного механизма сотрудничества между государством и местными органами власти (государственными партнёрами) и частными партнёрами в рамках государственно-частного партнёрства.

В целом можно оценивать изменения как положительные и такие, которые предоставляют инвестору дополнительные гарантии для участия в проектах. К примеру, данный закон:

  • отделяет применения государственно-частного партнёрства (уточняет сферу его правового регулирования) от других форм сотрудничества между государственным и частным партнёром;
  • расширяет перечень договоров, которые могут заключаться в рамках государственно-частного партнёрства;
  • упрощает процедуры закупки товаров и услуг у частного партнёра в рамках государственно-частного партнёрства;
  • более точно определяет способы реализации государственно-частного партнёрства на основе общепризнанных в мире практик;
  • усиливает инвестиционные гарантии частному партнёру в рамках государственно-частного партнёрства.

При условии улучшения общего инвестиционного климата и доверия инвесторов к стране и органам власти, можно ожидать активизации сферы государственно-частного партнёрства в Украине.

Что касается Государственных целевых программ развития, то с ними ситуация намного хуже. Согласно отчету Министерства экономического развития и торговли Украины, в прошлом году на 38 действующих целевых программ собирались потратить 197 млрд. грн. На практике удалось найти только 51,9 млрд. грн. Другими словами, на их реализацию из бюджета выделено порядка всего 25% запланированной суммы (в 2014 году это значение составляло и того меньше – 19,7%).

Проведённый в отчёте анализ выполнения государственных целевых программ показал, что 22 из них не соответствуют требованиям законодательства в сфере разработки и выполнения. Из 38 целевых программ, в 26 – нарушен срок подачи отчётности; 6 – не финансировались вовсе; в 5 – не подано финансовой отчётности про выполнение паспорта бюджетной программы; в 12 – объёмы использования средств не согласовываются с показателями финансовой отчётности. Вопреки требованиям ни одна программа не содержит методику оценки эффективности её выполнения, которая должна быть разработана государственным заказчиком с учётом специфики программы и конечных результатов. В 29 программах государственным заказчиком не был осуществлён анализ эффективности их выполнения.

Также, согласно отчёту, государственные заказчики вопреки требованиям ст. 8 Закона Украины «Про государственные целевые программы»:

  • не осуществляют надлежащего контроля выполнения мероприятий по программам;
  • Минфин, Минсоцполитики, МОН, Минприроды, Госэнергоэффективности не принимают участия в проведении ежегодного анализа состояния выполнения программ;
  • не обеспечивают проведение активной работы по поиску внебюджетных источников финансирования, особенно в условиях экономии бюджетных средств.

Проведённые также исследования экспертами VoxUkraine эффективности реализации целевых программ показывают их низкий КПД. Заказчиками и координаторами программ выступают профильные министерства, разрабатывают – научно-исследовательские институты, финансируют – бюджеты различных уровней, исполняют – местные и центральные органы власти. При таком механизме сложно прописать ответственность за недостижение заявленных результатов, когда реализация программы не зависит от заказчика, им не финансируется, а контроль, весьма формальный, на практике сводится к рассмотрению ежегодных отчетов о темпах реализации программ. Сами отчёты редко когда приводят оценку эффективности или объективную оценку причин неудовлетворительных результатов, ограничиваясь лишь общими фразами о недостаточном финансировании.

В этих условиях государственные целевые программы используются лишь для того, чтобы увеличить объем бюджетных средств распорядителей при подготовке проекта госбюджета на соответствующий год. А вместо решения социальных проблем они превратились в компас обещаний, и представляют собой формальную декларацию о намерениях что-то сделать.

Социальная инновация

За последние годы в развитых странах в результате развития теории «социального инвестирования» появились новые финансовые инструменты. Речь идет о социальных облигациях.

Модель социальных облигаций работает следующим образом (см. рисунок).

Вначале подписывается соглашение «об оплате за результат». Правительство соглашается оплатить провайдеру социальных услуг (управляющая проектом организация) в случае (и когда) если он достигнет определенных социальных результатов.

Далее инвесторы обеспечивают целевое финансирование провайдера социальных услуг, который осуществляет разработку проекта, его бюджетирования и контроллинг, внешнюю отчетность по расходам и результатам. Провайдером социальных услуг выступает неприбыльная организация, которая осуществляет свою деятельность, в том числе, за счет средств, заложенных в проект как затраты на администрирование

Провайдер осуществляет финансирование участников проекта непосредственно оказывающих социальные услуги конечным бенефициарам – целевой группе.

По итогам работы полученные результаты социальной деятельности подтверждаются независимой экспертной организацией (или международной организацией) и предоставляются правительству.

Правительство платит в случае если (и когда) достигнуты заявленные в соглашении социальные результаты – положительные изменения. После чего, происходит возврат денежных средств инвесторам с доходом, размер которого определяется масштабом достигнутых социальных результатов.

Рис.1 Функционирование модели социальных облигаций

14

Социальные облигации являются неторговым вариантом Облигаций социальной политики, которые были изобретены Рони Хорешем, Новозеландским экономистом в 1988 году. Их появление было обусловлено тем, что решение социальных проблем экономит в дальнейшем государственные деньги, но в то же время, при этом сложно найти средства для финансирования такой деятельности.

Поворотным моментом для социальных облигаций стало учреждение в 2007 году специального Центра при премьер-министре Великобритании, который исследовал методологические проблемы альтернативного финансирования работ в социальной сфере. В марте 2010 года Министерством юстиции Великобритании был подписан первый контракт по выпуску облигаций социального воздействия. Управляющая компания привлекла 5 млн. фунтов стерлингов в программу реабилитации бывших заключенных из английского города Питерборо. Официальный запуск программы состоялся в сентябре того же года.

Постепенно в течение последних лет к эмиссии этих инструментов присоединился ряд развитых стран (в основном англосаксонской правовой семьи) — Австралии, Канады, Новой Зеландии, США. На сегодняшний день, делая обзор рынка, можно констатировать, что:

  • разработаны стратегии внедрения социальных облигаций;
  • созданы научно-прикладные центры исследования;
  • профинансированы пилотные проекты;
  • созданы профессиональные участники этого рынка.

По итогам реализации пилотных проектов с использованием механизма социальных облигаций в Великобритании и США можно выделить как положительные стороны, так и критические замечания. Среди положительных сторон такие:

Обоснование
• позволяют внести рыночные стимулы в виде личного интереса в процесс решения социальных проблем возврат инвестору инвестиций (покупка социальных облигаций) и выплата доходов по ним напрямую зависят от достижения заранее согласованных целей. Очевидно, что при таких условиях будет большая заинтересованность в: а) закладывании реалистичных показателей;

б) в прозрачности бюджетов и их эффективном контроллинге; в) качественном управлении проектами

• позволяют персонифицировать ответственность за заявленные результаты социальных изменений НКО-провайдеру социальных услуг (управляющей организации) при разработке проекта приходится самостоятельно заявлять целевые показатели, оценивать вероятность их достижения, согласовывать их с инвесторами, другими участниками, правительством. НКО – несёт перед инвестором ответственность за эффективность расходов и достижимость заявленных целей
• потенциально позволяют привлечь масштабные инвестиции для реализации социальных преобразований эффективно функционирующий механизм социальных облигаций (при условии качественного институционального обеспечения) может сделать социальный сектор классическим инвестиционным объектом – с рисками, доходностью, ликвидностью, и п.т.
• государство (плательщик) проводит выплаты только после достижения результата государство не рискует бюджетными средствами (платит не за решение проблемы, а за решённую проблему), получает возможность софинансирования социальных расходов совместно с частным сектором
• приводят к увеличению количества организаций, в том числе и небольших, которые могут привлекаться к решению социальных проблем НКО-провайдер социальных услуг более эффективно (менее коррупционно) может привлекать к программе различные подрядные организации, в том числе и малые, чем профильное министерство в системе отношений государственных целевых программ
• улучшают предсказуемость и качество запланированных социальных услуг благодаря предоставлению более объективной оценки затраченных ресурсов и полученных результатов, что, в свою очередь, позволяет более эффективно планировать и оценивать реализацию социальных проектов.

В тоже время, среди критических замечаний можно указать такие:

  • социальные облигации являются новым, «академическим» и неустоявшимся инструментом, с неоднозначной оценкой его перспектив, поэтому утверждать о высоком потенциале для развития социальной сферы пока еще рано;
  • исполнители и заказчики часто не понимают, как работает схема SIB, и не в состоянии реализовать инициативу без привлечения внешних консультантов. Кроме того, сами благотворительные организации-исполнители, не привыкли к объективному подтверждению эффективности своей деятельности, поэтому требуются значительные усилия на сбор данных и формирование достоверных сведений, подтверждающих достижение социальных результатов;
  • выпуски социальных облигаций требуют тщательной, затратной по времени разработки, а также множества согласований со всеми участниками процесса (длительный и сложный этап подготовки, обсуждения целей и задач, согласование социальных результатов и показателей эффективности, разработка графика финансирования и т.д.).

Очевидно, что потенциал вовлечения «личного интереса» в решение социальных проблем большой. И практика ведущих стран это показывает. При правильной институциональной организации индивидуальные стимулы и личные свободы работают в пользу прозрачности, эффективности, конкурентности.

В перспективе, при усовершенствовании этого инструмента, социальные облигации могут быть дополнительным механизмом решения социальных проблем, поскольку очевидно, что в рамках традиционных механизмов эти проблемы решаются посредственно. Те средства что выделяются – расходуются неэффективно, ответственность за конечный результат никто не несёт, качество разработки и реализации программ – оставляет желать лучшего.

Несмотря на «новизну» социальных облигаций и выявленные в ходе пилотных проектов слабые стороны, считаем целесообразным более внимательно исследовать опыт стран, инициировать широкую общественную дискуссию, предложить законодательные инициативы по созданию нормативно-правового поля функционирования механизма социальных облигаций в Украине.


Внимание

Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны