Первая парламентская: насколько быстро законопроекты проходят через Верховную Раду и как сделать процесс более эффективным?

Первая парламентская: насколько быстро законопроекты проходят через Верховную Раду и как сделать процесс более эффективным?

Photo: fotobank.rada.gov.ua / Пленарне засідання Верховної Ради України. Фото В. Сарахана
24 апреля 2024
FacebookTwitterTelegram
5074

Сколько законопроектов успела рассмотреть и принять Верховная Рада ІХ созыва? На каких этапах чаще всего «зависают» законопроекты? Какое в среднем время прохождения законопроекта через парламент и какие законопроекты проходят его быстрее? На основе данных с сайта парламента отвечаем на эти и другие вопросы о работе действующей Верховной Рады и сравниваем ее с работой Рады предыдущего созыва.

Главные выводы

  1. Парламент IX созыва принял почти ⅕ внесенных в него законопроектов. Это больше, чем предыдущий парламент, но гораздо меньше, чем, например, в Польше и Британии. Следовательно, следует фильтровать «законопроектный спам» до регистрации — в частности, проводить реальные расчеты стоимости воплощения законопроекта для бюджета. Это также разгрузит комитеты, не справляющиеся с потоком сомнительных инициатив и поправок, и позволит им прорабатывать важные законопроекты быстрее и качественнее.
  2. Отклонение законопроектов в среднем длится вдвое дольше (год), чем принятие (полгода). И хотя половина законодательных инициатив принимаются даже чуть быстрее теоретического времени, предусмотренного Регламентом, среднее время их принятия примерно на 2 месяца дольше нормативного, поскольку некоторые законопроекты ожидают рассмотрения годами. Итак, если регламентные сроки во многих случаях нарушаются, возможно, стоит их пересмотреть?
  3. Дольше всего законопроекты ожидают рассмотрения парламентом после включения их в повестку дня перед первым чтением. В Регламенте нет временного ограничения этого этапа, поэтому следует его ввести.
  4. Доля принятых законопроектов из всех представленных самая высокая у президента — 78%. Рассматривают его законопроекты также довольно быстро — примерно вдвое быстрее, чем законопроекты действующего правительства (но дольше, чем законопроекты предыдущего правительства, которые рассматривались в «турборежиме»).
  5. Депутаты, как правило, представляют законопроекты группами. Среди подавших много законопроектов единолично депутатов выделяется Д. Гетманцев — 38% его инициатив были приняты.
  6. Представители бывшей ОПЗЖ подают в парламент немного законопроектов. Впрочем, их законопроекты, даже представленные в составе групп, как правило, отклоняются.

Этапы принятия законопроекта

Чтобы стать законом, законопроект в Украине проходит долгий путь. Четыре главных этапа этого пути: регистрация, проработка в профильном комитете, рассмотрение в Верховной Раде (и подпись Председателя ВРУ в случае принятия) и, наконец, подпись Президента Украины. Часть этапов четко регламентированы по времени, остальные нет, поэтому предсказать скорость принятия законопроекта довольно сложно.

Согласно Регламенту ВР, регистрация законопроекта длится до 5 дней, рассмотрение в Главном комитете — до 30 дней. Именно здесь законопроект могут вернуть на доработку или начать готовить к первому чтению — еще максимум 30 дней. Следующий этап — включение в повестку дня — также может длиться до месяца. А от него до первого чтения в ВРУ должно пройти до 30 дней.

Рисунок 1. Длительность рассмотрения законопроекта согласно Регламенту, дней

Источник: составлено автором согласно Регламенту ВР. 

Примечание: этапы, длительность которых не определена, условно отмечены как «20?» (то есть ориентировочно 20 дней) для простоты презентации

По регламенту, у законопроекта может быть до трех чтений:

  1. Первое — обсуждение основных принципов, положений, структуры законопроекта. Результатом первого чтения может стать принятие законопроекта за основу. Если профильный комитет рекомендует принять законопроект в целом, возможно окончательное принятие на данном этапе. Но это случается довольно редко.
  2. Второе — постатейное обсуждение законопроекта. Между первым и вторым чтением депутаты могут подавать поправки в законопроект. Эти поправки систематизирует и рекомендует принять или отклонить профильный комитет, но если автор поправок не согласен с его заключением, поправки голосуют в сессионном зале. Как правило, на этом этапе законопроект принимают во втором чтении и в целом (или не принимают).
  3. Третье чтение — принятие законопроекта в целом (между вторым и третьим чтением возможны лишь незначительные технические исправления). На практике, за последние три созыва эту процедуру проходил только один законопроект в 2015 году, который в итоге был ветирован П. Порошенко и отменен. Сегодня этот этап функционирует только на бумаге. Сейчас законопроекты принимают в целом после второго или после повторного второго чтения, которое взяло на себя функции третьего.

Согласно регламенту, между первым и вторым чтением должно пройти не более 14 дней, между вторым и третьим — 5 (впрочем, на практике эти сроки часто не соблюдают — см. рис. 2). Регламент также разрешает Верховной Раде принимать решения (не более двух раз) о проведении повторных первых и вторых чтений законопроектов.

Верховная Рада может принять законопроект в целом (кроме проектов кодексов и законопроектов, содержащих более 100 статей) сразу после первого или второго чтения, если народные депутаты признают, что законопроект не нуждается в доработке. Если у нардепов есть замечания к законопроекту, его могут отправить на доработку в профильный комитет во время каждого чтения.

Когда законопроект принят народными депутатами в целом, наступает завершающий этап его принятия, который имеет четко регламентированные сроки:

  1. пять дней отводится на подписание законопроекта главой парламента и передачу необходимых документов на подпись президенту;
  2. за 15 дней президент должен принять одно из двух решений: подписать закон или вернуть закон в ВР для повторного рассмотрения со своими предложениями (наложить вето). При отсутствии решения президента закон считается одобренным и обязательно должен быть подписан (впрочем, на практике так не происходит и закон надолго «зависает» в неопределенном состоянии);
  3. депутаты могут принять предложения президента стандартным большинством (226 голосов) (тогда возвращаемся на пункт 1) либо же проголосовать за преодоление вето — для этого требуется по меньшей мере две трети народных депутатов от конституционного состава ВР (300 голосов), такой закон президент обязан подписать в течение 10 дней.

Итак, в идеале, путь законопроекта, принятого в первом чтении, длится 126 дней с момента регистрации, принятого во втором — 140, в третьем — 145. Такие расчеты действительны только при условии, что голосование в парламенте будет происходить сразу после решения о включении законопроекта в повестку дня. В действительности же сроки рассмотрения четко не регламентированы, их определяет Согласительный совет. Подготовленный законопроект может ожидать своего рассмотрения в ВРУ месяцами. Задержки возможны и на других этапах (рис. 2). Насколько они продолжительны?

Чтобы ответить на этот вопрос, возьмем данные о законопроектах, по которым парламент принял положительное или отрицательное решение. Для некоторых этапов их среднее время приблизительно, поскольку статусы законопроекта, отраженные в его карточке, могут касаться одновременно обоих чтений (например, статус «Возвращен на доработку» может означать возвращение проекта в комитет на повторное первое или на повторное второе чтение). Для удобства мы относили такие статусы к тем этапам, на которых они встречаются чаще всего. Кроме того, на рис. 2 сгруппированы первое и повторное первое чтение, а также второе и повторное второе.

Рисунок 2. Среднее время прохождения этапов рассмотрения законопроекта по Регламенту и фактическое

Источник: составлено автором согласно Регламенту ВРУ и данным портала Верховной Рады. Примечание: некоторые этапы не имеют временных рамок в Регламенте, поэтому показано только фактическое время.

Подробно о «подводных камнях» на пути законопроекта читайте в нашем прошлогоднем исследовании «От законопроекта к закону: процесс нуждается в совершенствовании».

Интенсивность регистрации законопроектов

Для анализа работы ВРУ IX созыва мы взяли данные с 29 августа 2019 года по 18 февраля 2024 года включительно. Всего за этот период было зарегистрировано 11 142 нормативно-правовых акта, из них 6800 законопроектов (61%) и 4295 постановлений (38.5%). Далее рассматриваем только законопроекты.

Для сравнения, за весь период работы VIII созыва Верховной Рады (26 октября 2014 — 29 августа 2019) было зарегистрировано 7704 законопроекта и 5924 постановления — рекордное количество за время существования независимой Украины. Нынешний созыв парламента работает уже 4,5 года. Если темп представления законопроектов останется прежним, то он сможет обработать 7,5 тыс. законопроектов за 5 лет. Конечно, главное — не количество законопроектов, а их качество, однако далее рассмотрим некоторые количественные показатели.

Сравним количество регистраций законопроектов в нынешнем и предыдущем созыве, сгруппировав данные поквартально. Во внимание примем сопоставимый период работы VIII созыва — 4,5 года (с начала работы и до 27.05.2019), за который было зарегистрировано 7,5 тысячи законопроектов.

Рисунок 3. Количество зарегистрированных законопроектов за 4,5 года работы ВР VIII и ІХ созыва поквартально с начала работы созыва

Источник: составлено автором по данным портала Верховной Рады.

Из рис. 3 хорошо видно, что со временем законотворческая активность обоих созывов падала. В первом квартале количество законопроектов необычно высоко из-за перерегистрации законопроектов предыдущих созывов: это происходит в начале работы новоизбранной Верховной Рады. За первые три месяца работы парламенты IX и VIIІ созывов зарегистрировали 713 и 882 инициативы соответственно. Примечательно, что Рада VIIІ созыва держала высокие темпы законотворческой работы более 9 месяцев — за первые две сессии было зарегистрировано более 2300 законопроектов (в среднем по 140 за месяц), в то время как Рада IX созыва за эквивалентный период времени зарегистрировала 1662 проекта (в среднем 125 проекта за месяц), снизив темпы сразу после первых двух месяцев работы. Количество регистраций резко уменьшалось в течение первого полугодия работы обоих созывов, и в дальнейшем монотонно шло вниз.

Однако зимой и весной 2022 года и в августе-сентябре 2023 количество поданных законодательных инициатив значительно увеличилось. В эти периоды депутаты регистрировали многие законопроекты, связанные с военным положением. Летом 2023 года оживился процесс евроинтеграции — были внесены реформаторские проекты (№9610 о реализации прав и свобод национальных меньшинств, №9024-д о минимальных запасах нефти для повышения уровня энергетической безопасности Украины). Уже в ноябре этого же года Президент Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен заявила, что Украина выполнила более 90% обязательств для открытия переговоров о вступлении в ЕС, а 14 декабря 2023 года переговоры начались.

Среди всех зарегистрированных в IX созыве 1271 закон был принят и подписан, что меньше, чем каждый пятый (18,7%), но этот процент выше, чем в предыдущем созыве (рис. 4). Отклоненных законопроектов почти вдвое больше — 2421, но подавляющее число законопроектов «зависли» без окончательного решения (впрочем, их доля ниже, чем у парламента предыдущего созыва).

Рисунок 4. Распределение законопроектов, которые рассматривала ВР IX созыва по состоянию на 18 февраля 2024 г., и ВР III-VIII созыва по состоянию на последний день работы, по статусу

Источник: составлено автором по данным портала Верховной Рады.

Следовательно, для Украины работу действующего состава ВР можно считать успешной. Однако, например, парламент Польши за 2021-2023 годы принял 63,2% представленных законопроектов (всего 519), Великобритании — 77,2% (118). Поэтому можно предположить, что законопроекты в других государствах более качественные (другими словами, там меньше «законодательного спама»).

Длительность принятия и отклонения законопроекта

Среднее время успешного прохождения законопроекта от регистрации до статуса «Закон подписан» — 186 дней (рис. 5). Однако медиана составляет 107 дней — это меньше, чем гипотетический случай принятия законопроекта в первом чтении (среднее время прохождения увеличивают законопроекты-«выбросы»: 23% законопроектов становились законами дольше, чем 9 месяцев). Поэтому мы можем констатировать, что большинство законопроектов принимаются достаточно быстро: 55% были приняты менее чем за 126 дней (рассчитанный выше теоретический срок принятия законопроекта в двух чтениях).

Рисунок 5. Распределение времени, которое проходит до подписания законопроекта, дней

Источник: составлен автором по данным портала Верховной Рады. Примечание: на горизонтальной оси время рассмотрения законопроектов, на вертикальной — количество законопроектов

Отклонение законопроекта длится значительно дольше, чем принятие (рис. 6) — очевидно, потому, что законопроекты могут надолго зависать в неопределенном положении.

Рисунок 6. Продолжительность принятия или отклонения законопроекта

Источник: составлен автором по данным портала Верховной Рады. Примечание: Первый квартиль (Q1) обозначает, за сколько дней отклоняют/принимают 25% законопроектов, медиана — 50%, а третий квартиль (Q3) — 75% законопроектов

В группе отклоненных законопроектов медиана — 220 дней — значительно выше, чем в группе принятых законопроектов (107 дней). В то же время 75% законопроектов отклоняют за 483 дня, в то время как три четверти принятых законопроектов прошли свой путь к окончательному решению почти вдвое быстрее — за 263 дня.

Сравним эти показатели для парламента IX созыва до и после полномасштабного вторжения. До 24.02.2022 медиана времени отклонения законопроекта составляла 176 дней против 220 сейчас, а времени принятия — 127 против 104 сейчас. Следовательно, продолжительность принятия законопроектов значительно сократилась, а отклонение теперь длится на 25% дольше.

Законопроекты на проработке

Рассмотрим более подробно, на каких этапах «висят» законопроекты чаще всего и сравним со статистикой предыдущего созыва.

Рисунок 7. Распределение прорабатываемых законопроектов по состоянию на 18.02.2024, по статусу

Источник: составлено автором по данным портала Верховной Рады. Примечание: для парламента VIII созыва взят весь период его работы — с 26.10.2014 по 27.08.2019

Сгруппировав все стадии обработки законопроекта в комитете, мы видим, что три четверти (75,4%) всех проектов находятся именно там (рис. 7). Это неудивительно, поскольку из-за большой нагрузки комитеты не успевают обработать законопроекты вовремя. Всего комитетов 23, и в каждом от 4 до 36 человек; в среднем в одном комитете 17 человек.

Смоделируем «идеальную» работу комитета. С начала работы созыва прошло 1140 рабочих дней, всего зарегистрировано 6800 проектов. Если предположить, что законопроекты распределены между комитетами поровну, то каждый комитет должен полностью прорабатывать законопроект не дольше 3,8 рабочих дней (на самом деле у комитетов на это меньше времени, потому что кроме рассмотрения законопроектов они выполняют и другую работу — например, могут осуществлять контроль за исполнением Государственного бюджета или взаимодействовать со специализированными наблюдательными органами). За это время комитет должен успеть предварительно рассмотреть законопроект и подготовить ключевые рекомендации по нему, которые будут озвучены во время слушания в сессионном зале. После слушания комитет при необходимости должен доработать законопроект, обобщить замечания и внести правки. Иногда количество правок измеряется тысячами.

Например, в многострадальный Избирательный кодекс, над которым депутаты VIII созыва работали несколько лет, подали 4568 правок, и ни одна из них не нашла поддержки в зале. В итоге на их рассмотрение ушло три пленарных недели. А ВР IX созыва установила новые рекорды — подала в «антиахметовский» правительственный законопроект № 5600, который увеличивает налоговую нагрузку на производителей железорудной продукции и агросектор (устанавливает минимальную плату за землю и акцизы, облагает налогом птицеводов), 10902 правки, а в так называемый «антиколомойский» законопроект (который делал невозможным возврат Приватбанка предыдущим владельцам) — более 16 тысяч правок.

Такое явление получило название «поправочный спам» (механизм блокирования или затягивания рассмотрения важных законодательных инициатив). Для ограничения «поправочного спама» даже был принят отдельный закон. Он устанавливает особую процедуру рассмотрения для законопроектов, получивших чрезмерное количество правок. Согласно ей, фракции могут настаивать на 5 правках, а отдельные депутаты — только на одной, что ускорит рассмотрение проекта. Но все равно важные законопроекты получают очень много правок, как, например, ожидаемый в обществе законопроект о мобилизации, в который подано 4195 правок ко второму чтению.

Очевидно, что комитеты физически не могут выполнить все свои обязанности своевременно и качественно. Поэтому следует уменьшать нагрузку на комитеты и парламент в целом с помощью более строгого отбора законопроектов еще на этапе регистрации, чтобы уменьшить количество некачественных инициатив.

Почти все проекты, которые не лежат в комитетах, ждут рассмотрения в Верховной Раде — 588 инициатив или 21,8% от всех, что в работе. Напомним, что продолжительность ожидания вынесения проекта на голосование не регламентирована, и рассмотрение могут переносить неограниченное количество раз. Именно на этом этапе очень легко «потерять» или «придержать» законопроект.

Статус «Предложения учтены» преимущественно предоставляется законопроектам после того, как комитет завершил работу над предложениями, представленными в законопроект после первого чтения. Далее законопроект должен снова попасть на голосование в сессионный зал. По состоянию на 18 февраля 2024 года, 35 законопроектов с таким статусом «зависли».

37 законопроектов ожидают свою подпись у Президента Украины, один из них — еще с 2019 года. Конституция дает 15 дней на подпись Президента или наложение вето на закон. Если в течение указанного времени этого не происходит, закон автоматически считается одобренным и должен быть обнародован и вступить в силу. На практике же закон может «висеть» годами. Интересно, что два таких законопроекта инициировал сам Владимир Зеленский: проект о допуске вооруженных сил других государств в Украину для учений ожидает подписи с декабря 2021 года и уже утратил свою актуальность, а проект закона о ратификации финансового соглашения с Европейским инвестиционным банком ждет подписи с 22 февраля 2022 года.

Для законопроектов, которые по состоянию на 18 февраля 2024 года находились на проработке, среднее время ожидания подписи Президента — 526 дней, медиана — 439 дней. При этом на эту дату 32 из 37 законопроектов превысили 15-дневное регламентированное время ожидания (рис.8).

Рисунок 8. Среднее время нахождения законопроектов, которые обрабатываются по состоянию на 18.02.2024, на текущем этапе проработки

Источник: составлено автором по данным портала Верховной Рады. Примечание: для каждого законопроекта взято время от его попадания на текущий этап (последний среди пройденных) до 18.02.2024

Более половины необработанных законопроектов (1777 от 3108) были инициированы до начала полномасштабного вторжения, и только у 107 из них (6%) изменился статус прохождения за период большой войны. Большинство из них уже неактуальны, и их рассмотрение может быть несвоевременно, однако они увеличивают среднее время прохождения для каждого из этапов. Если же рассмотреть только законопроекты, зарегистрированные во время вторжении, фактическое время их обработки уменьшится, но соотношение времени пребывания на каждом этапе останется схожим. Дольше всего проекты, инициированные после 24.02.2024, остаются на этапе «Возвращены на доработку» и «Прорабатывается в комитете» — 369 и 306 дней. Ожидание подписи Президента превышает регламентированное время в 15 раз и составляет 224 дня.

Эффективность комитетов

После регистрации законопроект сразу попадает на рассмотрение в комитеты, где над ним проводится основная работа. На этом этапе скорость прохождения зависит от «трудолюбия» и загруженности комитета.

Кроме анализа и доработки этих инициатив, комитеты должны контролировать их качество и общественную пользу и отклонять лишние. Для оценки эффективности комитетов рассмотрим долю проработанных законопроектов (приняты или отклонены) среди всех представленных (рис. 9) и среднее время обработки законопроектов (рис. 10). Эта доля — показатель того, как хорошо комитеты справляются со своими прямыми обязанностями. Из рис. 9 и 10 видно, что наиболее эффективным является комитет по евроинтеграции. Конечно, у него было гораздо меньше законопроектов, чем, например, в комитетах по правоохранительной деятельности или финансам. Однако комитеты по молодежи и спорту и цифровой трансформации, у которых законопроектов было еще меньше, рассматривали их в среднем почти втрое дольше. «Аутсайдером» можно назвать комитет по свободе слова, у которого за рассматриваемый период было только три законопроекта, из которых он рассмотрел два — в среднем за 106 дней каждый.

Рисунок 9. Количество законопроектов, рассмотренных и проработанных комитетами

Источник: составлено автором по данным портала Верховной Рады 

Рисунок 10. Количество законопроектов, доля проработанных и среднее время рассмотрения одного законопроекта по комитетам

Источник: составлено автором по данным портала Верховной Рады. Примечание: размер круга показывает долю законопроектов, проработанных определенным комитетом, на горизонтальной оси общее количество законопроектов, на вертикальной среднее время рассмотрения одного законопроекта. Названия комитетов сокращены для удобства.

Самая низкая доля проработанных законопроектов — в комитете по вопросам социальной политики. Этот комитет на третьем месте по количеству рассматриваемых проектов. По словам главы комитета Галины Третьяковой, большинство поданных инициатив предусматривают большие дополнительные расходы из госбюджета без реальных компенсаторов. Комитет посчитал, что для выполнения норм всех законопроектов, которые поступали в него в 2019-2020 гг. требуется четыре годовых государственных бюджета страны.

Понятно, что каждый депутат хочет похвастаться «социальным» законопроектом в своем наследии. Хотя многие из них так и не становятся законами из-за отсутствия финансирования, это создает нагрузку на комитет. Поэтому следует предусмотреть, чтобы к подобным законопроектам, а также другим проектам, требующим дополнительных бюджетных расходов, прилагались реалистичные, а не формальные расчеты этих расходов. Эти расчеты может производить, например, бюджетный офис парламента, когда (если) он будет создан.

«Самые быстрые» и «самые медленные» законопроекты

Ожидаемо возглавляют список по скорости принятия постановления о введении чрезвычайного и военного положения и внесении изменений в бюджет с началом полномасштабного вторжения. Ратификация Стамбульской конвенции о предотвращении насилия в отношении женщин заняла всего 4 дня (впрочем, более 10 лет до этого ратификацию откладывали по надуманным причинам).

Дольше же всего Верховная Рада принимала закон о защите украинских трудовых мигрантов от посредников-мошенников — 1259 дней. Этот законопроект включили в повестку дня еще в декабре 2019 года, приняли в первом чтении в июне 2020. Ко второму чтению законопроект должен был бы быть подготовлен Комитетом за 14 дней, но это произошло только в мае 2022 года. На слушании в июле 2022 его отправили на повторное второе чтение, которое состоялось почти через год — в марте 2023. Итак, в целом этот законопроект провел на проработке в комитете более 2,5 лет, а ожидал рассмотрения в зале почти 9 месяцев.

Таблица 1. Топ-10 быстрее всего и медленее всего принятых законопроектов

Самые быстрые                      Дни Самые медленные                      Дни
О введении военного положения в Украине 0 О защите трудовых мигрантов и борьбе с мошенничеством в трудоустройстве за границу 1259
О государственном бюджете Украины на 2022 год 1 О внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях по усилению административной ответственности за незаконную торговлю горючим 1061
О внесении изменений в бюджетный кодекс Украины 1 О внесении изменений в статью 367 Уголовного кодекса Украины об усилении ответственности за служебную халатность, если она повлекла за собой гибель человека 1037
О введении чрезвычайного положения в отдельных регионах Украины 1 Об акционерных обществах 998
О присоединении Украины к Конвенции о процедуре совместного транзита 1 О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об упорядочении деятельности обособленных подразделений юридического лица, образованного в соответствии с законодательством иностранного государства 994
О присоединении Украины к Конвенции об упрощении формальностей в торговле товарами 1 О внесении изменений в Уголовный кодекс Украины и Уголовный процессуальный кодекс Украины относительно криминализации контрабанды товаров и подакцизных товаров, а также недостоверного декларирования товаров 979
О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и другие законы Украины относительно поддержки налогоплательщиков на период распространения коронавирусной болезни (COVID-19) 2 О внесении изменений в Уголовный процессуальный кодекс Украины относительно защиты прав и интересов ребенка в случае задержания или содержания под стражей его родителей 973
О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины, направленные на предотвращение возникновения и распространения коронавирусной болезни (COVID-19) 2 О внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях по совершенствованию законодательства в сфере миграции 971
О внесении изменений в приложение №3 Закона Украины "О Государственном бюджете Украины на 2021 год" по компенсации в связи с повышением тарифов на электрическую энергию 3 О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно первых шагов дерегулирования бизнеса путем страхования гражданской ответственности 924
О продлении срока действия военного положения в Украине 3 О кредитных союзах 920

Источник: составлено автором по данным портала Верховной Рады 

Похожая ситуация и у другого «антирекордсмена», Закона о повышении штрафов за незаконную торговлю горючим, который был подписан через 1061 день после внесения в парламент. Год он находился на доработке между первым и вторым чтением и суммарно 9 месяцев ждал рассмотрения в зале.

На третьем месте законопроект об усилении уголовной ответственности за служебную халатность, который ожидал второго чтения более двух лет. Он дополнил статью 367 Уголовного кодекса частью третьей, устанавливающей наказание за служебную халатность, повлекшую смерть человека, — лишение свободы от 5 до 8 лет.

Законопроекты на 4-м и 5-м местах «висели» в комитетах по два года, один — между первым и вторым чтением, а другой ожидал заключения комитета о рассмотрении до первого чтения.

Законопроекты по каким вопросам проходят Раду быстрее?

Все законопроекты на этапе регистрации делятся на 8 рубрик (направлений): безопасность и оборона, отраслевое развитие, гуманитарная, экономическая, социальная и правовая политики, государственное строительство и международные соглашения. Главное управление документального обеспечения Аппарата Верховной Рады Украины определяет рубрику законопроекта на основе его содержания и вносит его в базу. Распределение принятых законопроектов по рубрикам представлено на рис. 11. Больше всего законопроектов касались экономической политики и отраслевого развития (26% и 23% принятых законопроектов соответственно).

Рисунок 11. Распределение принятых законопроектов по рубрикам (Рада IX созыва)

Источник: составлено автором по данным портала Верховной Рады 

Рисунок 12. Среднее время и медиана подписания законопроектов по рубрикам (дней)

Источник: составлено автором по данным портала Верховной Рады. Примечание. Размер круга показывает количество законопроектов

На рис. 12 показаны среднее и медианное время прохождения законопроектов, относящихся к разным рубрикам. Естественно, быстрее всего принимались законы, связанные с безопасностью и обороной, — среднее время и медиана времени, прошедшего от представления законопроекта до подписи президента, составляют 110 и 56 дней соответственно.

Дольше всего принимали законопроекты, касающиеся отраслевого развития и социальной политики — в среднем 248 и 247 дней соответственно. Однако фактически медленнее всего принимают изменения в социальной политике — ведь в этой рубрике медиана составляет 226 дней по сравнению со 185 для отраслевого развития.

Для законопроектов по правовой политике среднее время прохождения почти вдвое больше, чем медианное. Объяснение простое: к этой рубрике относятся несколько законопроектов-«антирекордсменов» по скорости прохождения парламента — в частности, законопроекты о защите трудовых мигрантов от мошенничества и о криминализации контрабанды (см. Таблицу 1).

Какие инициаторы быстрее всего и эффективнее всего «проводят» законопроекты через парламент?

Рассмотрим скорость прохождения законопроекта, а также долю принятых законопроектов по инициаторам. Общее количество инициаторов — 260: это народные депутаты Украины, Кабинет Министров и Президент Украины.

Депутаты могут зарегистрировать законопроект как единолично, так и группой (рис. 13). Из 6800 законопроектов, зарегистрированных за ІХ созыв, 1645 (24%) поданы кем-то из депутатов единолично, правительство подало 899 законопроектов (13%), Президент Украины — 260 (4%).

Рисунок 13. Количество законопроектов, инициированных Кабмином, Президентом и депутатами, единолично и группами, на протяжении 29.08.2019 - 18.02.2024

Источник: составлено автором по данным портала Верховной Рады 

Рисунок 14. Среднее время рассмотрения законопроектов (то есть от регистрации до решения про принятие или отклонение), инициированных Кабмином, Президентом и депутатами, единолично и группами, на протяжении 29.08.2019 - 18.02.2024 (в днях)

Источник: составлено автором по данным портала Верховной Рады 

Из законопроектов, поданных Кабмином, 761 поступил в Раду с подписью действующего премьер-министра (в среднем он подавал один закон каждые 1,6 рабочего дня). Предыдущее правительство под руководством Алексея Гончарука подало в парламент 115 законопроектов — в среднем один за каждые 1,1 рабочего дня, то есть его «законотворческая скорость» была чуть выше (еще 19 законопроектов достались парламенту IX созыва «по наследству» от КМУ Владимира Гройсмана и 4 — от правительства Арсения Яценюка). Скорость рассмотрения законопроектов правительства А. Гончарука также была выше — в среднем 64 дня по сравнению с 212 у правительства Шмыгаля. Впрочем, на период работы первого пришлось начало работы нового парламента, который характеризовался «турборежимом» и несколько более высоким энтузиазмом депутатов.

Законопроекты, инициированные Владимиром Зеленским, парламент также рассматривал довольно быстро — в среднем 123 дня. Более того, 78% представленных им законопроектов были приняты. Это очень близко к показателю предыдущего президента Петра Порошенко, 76% законодательных инициатив которого стали законами.

Доли принятых правительственных законопроектов значительно ниже — от 21% при премьерстве А. Гончарука до 42% «наследственных» законопроектов правительства В. Гройсмана. Впрочем, отклонение их законопроектов происходило быстрее, чем принятие, в то время как у нынешнего правительства и президента — наоборот, как показано на рис. 15Б (скорее всего, решение об отклонении просто отодвигается бессрочно).

Рисунок 15А. Распределение законопроектов, поданных «институциональными» авторами с 29.08.2019 года, по стадиям

Рисунок 15Б. Среднее время рассмотрения парламентом IX созыва законопроектов, поданных «институциональными» авторами

Источник: составлен автором по данным портала Верховной Рады. Примечание. На графике приведены имена премьер-министров, поскольку за их подписью законопроекты поступают в парламент, однако они являются продуктом Кабмина как институции (аналогично и президентские законопроекты следует рассматривать как продукт институции).

Как видно из рис. 13, а также 16А и 16Б, народные депутаты, как правило, представляют законопроекты в составе групп — ведь таким образом повышаются шансы на их принятие.

Из депутатов, активно участвующих в «групповых» подачах законопроектов, довольно мало регистрируют заметное количество законопроектов единолично. Это С. Гривко, Д. Гетманцев, Г. Третьякова, Г. Мазурашу, С. Кузьминых, Я. Железняк и Ю. Камельчук.

Больше всего законопроектов (74) единолично подал Сергей Гривко, ставший известным как соинициатор скандального законопроекта №7351, позволявший расстрел военнослужащих за невыполнение приказов (законопроект на данный момент отозван).

Среди депутатов, единолично подавших много законопроектов, только Данило Гетманцев имеет заметное количество таких инициатив, которые уже стали законами — 16 из 42, то есть 38%. Только у Роксоланы Пидласой доля принятых собственных законопроектов выше, чем у Гетманцева — 40% (однако она единолично подала гораздо меньше инициатив — 10). Результативными можно назвать также Галину Третьякову (принято 7 из 27 поданных ею законопроектов) и Игоря Фриса (6 из 24). У остальных депутатов-«единоличников» доля принятых законопроектов не превышает 10% от поданных. Однако это не обязательно их вина — ведь депутаты будут скорее голосовать за законопроект собственной фракции, а также тот, где стоит и их подпись.

Рисунок 16А. Топ-20 депутатов по количеству законопроектов, поданных в составе группы

Рисунок 16Б. Топ-20 депутатов по количеству единолично поданных законопроектов

Источник: составлено автором по данным портала Верховной Рады 

Наименьшая часть принятых законодательных инициатив — у бывших представителей фракции ОПЗЖ, которые сформировали депутатскую группу «Платформа за жизнь и мир», и у представителей ВО «Батькивщина». Большинство их инициатив отклоняют или не подписывают, даже если они были зарегистрированы группой депутатов. Впрочем, представители этих фракций также меньше всего поддерживают реформы и чаще голосуют за антиреформы.

Итоги

В целом законотворческий процесс в Украине имеет ряд системных проблем, требующих решения. Пока что отсутствуют действенные механизмы фильтрации низкокачественных законодательных инициатив на этапе их регистрации. Следовательно, парламентские комитеты вынуждены прорабатывать огромное количество сомнительных и/или финансово необоснованных законопроектов, что существенно замедляет рассмотрение действительно важных для государства реформ. Регламент содержит нормы, которые на практике не соблюдаются, поэтому следует обновить и четко урегулировать временные рамки обработки на всех этапах прохождения законопроекта, а также усилить ответственность за их несоблюдение.

Авторы

Предостережение

Автор не является сотрудником, не консультирует, не владее�� акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.