Вся президентская власть: полномочия и влияние Порошенко в сравнении с президентами других стран

Наблюдая за украинской политикой, легко забыть о том, что в Украине действует парламентско-президентская форма правления, при которой роль президента обычно ограничена сферами внешней политики и обороны. Петр Порошенко неоднократно брал на себя ответственность за будущее всей страны и вмешивался в сферы, которые формально не в зоне его ответственности. Представление об Украине Петра Порошенко может дать амбициозная стратегия развития страны, которую он представил вскоре после выборов. Ростислав Аверчук проанализировал, сколько власти на самом деле имеет президент Украины, рассмотрев его полномочия и влияние по сравнению с руководителями наших соседей и других стран.

Конституционные полномочия президента Украины в сравнении с другими странами. 

В течение длительного периода своей истории (в 1996-2005 и 2010-2014 гг.) Украина была президентско-парламентской республикой. Президент играл ведущую роль в формировании (и роспуске) правительства. Вместе со значительными формальными полномочиями и неформальным влиянием это превращало его в самого могучего политика Украины.

Конституционная реформа 2004 года (отменена в 2010 году Президентом Януковичем и восстановлена парламентом в 2014 году), казалось, изменила распределение власти в политической системе. Ведь правительство, за исключением министерств обороны и иностранных дел, теперь подотчетно лишь парламенту.

Чтобы увидеть, как это повлияло на власть украинского президента в сравнительной перспективе, в Таблице 1 коротко рассмотрены президентские полномочия в Украине и некоторых других странах со сравнительно влиятельными президентами.

Несмотря на то, что Украина является парламентско-президентской страной, некоторые полномочия президента более свойственны для президентских и президентско-парламентских стран.

Например, президенты в других парламентско-президентских странах часто теряют ведущую роль в формировании внешней политики страны или вынуждены делить ее с правительством. В то же время президент Украины имеет право выбирать министров обороны и иностранных дел.

Еще одним уникальным полномочием, оставляющим президенту часть влияния на исполнительную ветвь власти, является право назначать председателей местных государственных администраций. Президент также может вмешиваться в работу правительства, отменяя его решения и направляя их на рассмотрение Конституционного суда.

Кроме того, президент Украины имеет решающую роль в назначении Генерального прокурора, тогда как в других парламентско-президентских странах его выбирает парламент (Хорватия), другие ведомства (Румыния) или его функции выполняет министр юстиции (Польша и Австрия).

Сила вето президента Украины также превышает силу вето в таких премьер-президентских странах, как Польша, Румыния и Литва

Эти полномочия отделяют украинскую политическую систему от других парламентско-президентских систем. Действительно, предварительная оценка показывает, что полномочия президентского института в Украине, вероятно, даже выше, чем в других парламентско-президентских странах с сильным президентом (например, Польше, Литве и Румынии).

Это можно увидеть и с помощью индекса конституционных президентских полномочий (Рисунок 1). Индекс рассчитали политологи Дойл и Элджи, объединив все опубликованные в научной литературе показатели формальных президентских полномочий (0 помечает самого слабого президента).

Посткоммунистические страны можно четко разделить на две группы. Первая группа состоит из сравнительно демократических стран, имеющих более слабых президентов. Во вторую группу входят преимущественно автократические государства с могучими президентами. Украина – где-то посредине. И кажется, что она никак не может определиться, «перепрыгивая» из одной группы в другую. Находясь сейчас в первой группе, президент Украины является одним из сильнейших среди своих коллег в других (полу) демократических посткоммунистических странах.

Перед конституционными изменениями президент Украины был настолько же сильным, как президенты многих латиноамериканских стран, и несколько слабее, чем президенты так называемых «суперпрезидентских» постсоветских стран (Рисунок 2). После изменений президент Украины потерял позиции в рейтинге. Однако он все еще сильнее, чем президенты других парламентско-президентских стран.

Настолько сильный президентский институт в формально парламентско-президентской стране создает почву для конфликтов в исполнительной власти – похожих на те, которые происходили в феврале-апреле 2016 года и практически непрерывно в 2006-2010 гг.

За пределами Конституции

Одна из проблем формальных показателей президентской власти заключается в том, что конституции не всегда отображают реальную власть президента. Конституций могут быть нечеткими и скорее создавать основу для распределения власти, тогда как политические условия и борьба могут значительно ее менять.

Ярким примером является Франция. Согласно Конституции этой страны, президент является достаточно слабым (показатель 0,131 — немного выше, чем в Австрии). Если партия президента не контролирует большинство депутатов в нижней палате парламента, президент практически лишен власти, за исключением области внешней политики и обороны. Однако если его партия имеет большинство в парламенте, он становится реальным лидером страны. Таким образом президенты Франции следуют по образцу Шарля де Голля, харизматической и властной личности, бывшей президентом в сложные для страны времена (1958-1969 гг.). Поэтому даже в формально парламентско-президентской республике может возникнуть очень сильный президентский институт.

Пространство для неформальной динамики власти особенно большое в постсоветских политических системах. Их слабые институции позволяют лидерам руководить посредством патронажа и личного управления. Политолог Генри Хейл отмечает, что президенты в постсоветских странах усиливают свою формальную власть «неформальной властью и ресурсами благодаря клиентелистским сетям, пронизывающим государство и экономику».

Усилив полномочия премьер-министра, конституционные изменения 2004 года (начавшие действовать в 2006 году) и 2014 года создали некоторую неуверенность относительно того, кто сильней. Однако президент Украины остается достаточно могущественным для того, чтобы вокруг него сосредоточивались разнообразные группы влияния. Президент конкурирует с другими институтами власти и во многих случаях побеждает. Например, Президент Ющенко использовал свою формальную и неформальную власть для роспуска парламента в 2007 году в сомнительный с правовой точки зрения способ, таким образом победив враждебно настроенного Премьер-министра Януковича. А в 2010 году новоизбранный президент Янукович легко консолидировал власть и отменил конституционную реформу.

В свете недавних событий формальное возвращение к президентско-парламентской системе не выглядит слишком вероятным. Однако сокращение конституционных полномочий может не остановить Порошенко от попыток консолидировать власть в рамках парламентско-президентской системы. Конфликт на востоке Украины предоставляет Верховному главнокомандующему и гаранту целостности Украины возможность подняться на высший от других политиков уровень, подчеркивая ведущую роль президента в обороне и внешней политике. Частота изменений Конституции в Украине (три существенных изменения за 12 годы) и слабое верховенство закона создают еще больше возможностей для гибкой трактовки или игнорирования правил. Действительно, кажется, именно это и случилось во время переформатирования Кабинета Министров в апреле 2016 года.

Власть президента и обеспечение поддержки в парламенте

Даже могучие президенты нуждаются в поддержке парламента, если хотят осуществить свои замыслы. Для этого президенты разных стран постоянно используют такие инструменты как законодательные полномочия (право вето и издание собственных указов), бюджетные полномочия, распределение правительственных должностей, контроль над парламентскими фракциями (в частности пропрезидентской) и неформальные инструменты (назначение на разнообразные должности, бизнес-преференции, подкуп и т. д.).

На выбор инструментов влияют как конституционные полномочия и неформальное влияние президента, так и политический контекст. Например, президент Бразилии компенсирует сравнительно слабый контроль над партиями значительными законодательными и бюджетными полномочиями и распределением правительственных должностей (Таблица 2).

В постсоветских странах, например, в России, президент сначала тоже преимущественно использовал законодательные и бюджетные полномочия. Однако сами по себе эти полномочия недостаточны для обеспечения надежной парламентской поддержки (как напоминает недавнее отстранение президента Бразилии Дилмы Руссеф). Стремление усилить контроль президента над партиями в России и постсоветских автократиях в Азии привело к формированию в этих странах доминантных президентских партий и контроля над оппозиционными партиями.

Как показывает исследование Пола Чейсти и Светланы Черных, в Украине президенты использовали все инструменты. В то время как законодательные и бюджетные полномочия украинского президента не так высоки, как в России или Бразилии, президенты Украины часто полагались на распределение министерских портфелей и неформальные инструменты, к которым принадлежали «обмен услугами, запугивание и подкуп». Успешные в построении коалиций президенты создавали законодательные картели, используя неформальные связи между депутатами, министерствами и другими исполнительными органами. Особенно «прославился» использованием запугивания и бизнес-преференций Виктор Янукович.  Понимая важность партийного влияния, он также пытался повторить успех Президента России Путина и создать доминантную партийную систему. Однако Евромайдан перечеркнул его усилия.

Конституционная реформа значительно снизила влияние президента на бюджет и распределение должностей в правительстве. Кроме того, в премьер-президентских странах формированием парламентского большинства обычно занимается более сильный премьер-министр. Это частично объясняет, почему наименее эффективным менеджером коалиций среди украинских президентов считают Виктора Ющенко.

Тем не менее в Украине президент активно и успешно действует с целью обеспечить поддержку своих многочисленных законодательных инициатив. Контроль над самой крупной парламентской фракцией, разделенная оппозиция, все еще широкие формальные и неформальные полномочия – все эти факторы обеспечили активную роль президента в формировании парламентского большинства. Это также отличает политическую систему в Украине от многих других премьер-президентских систем в Европе.

Чтобы получить поддержку парламентских партий, Порошенко использует распределение должностей в правительстве. После выхода из коалиции Радикальной партии, Батькивщины и Самопомощи еще большее значение обрели влияние на собственную фракцию и неформальные инструменты. Мы уже стали свидетелями и должны ждать дальнейших попыток обеспечить строгую партийную дисциплину. Попытки повысить партийное влияние президента делают скорое внедрение полностью пропорциональной избирательной системы не очень вероятным ввиду того, что в мажоритарных округах лучшие результаты часто показывают провластные кандидаты.

Неформальные инструменты особенно важны тогда, когда необходимо получить голоса внефракционных депутатов и депутатов оппозиционных фракций. Здесь могут быть полезными влияние президента на Генерального прокурора и другие силовые структуры, полномочия по назначению на государственные должности и те бюджетные полномочия, которые президент сохраняет благодаря влиянию на министерство финансов.

Способность президента обеспечивать парламентскую поддержку теперь больше зависит от политического умения и партийного влияния, чем до перехода Украины к парламентско-президентской системе. Однако в благоприятных условиях его формальные полномочия и неформальное влияние кажутся достаточно высокими для того, чтобы успешно убеждать депутатов поддержать его законодательные инициативы.

Выводы

Президент Украины потерял часть конституционных полномочий, но все равно остается одним из самых могущественных среди президентов премьер-президентских стран. Значительные формальные полномочия и неформальное влияние позволяют президенту конкурировать с другими государственными органами и могут помочь ему сосредоточить власть в своих руках даже в парламентско-президентской системе. Пока неизвестно, как закончится эта борьба. Но такой тип политической системы, вероятно, будет порождать нестабильность и неопределенность до тех пор, пока не будет найдено конституционного или политического решения.