Президентская власть: измерение и сравнение силы президентов

На этом примере хорошо видно, что формальные и фактические полномочия главы государства могут существенно отличаться. В этом исследовании мы сравниваем конституционные полномочия президентов в странах бывшего СССР, Восточной и Центральной Европы, а также рассматриваем, как эти полномочия соотносятся с их реальной властью и уровнем демократии в стране. Это исследование вносит вклад в дискуссию по восстановлению Украины, которая должна включать не только восстановление физических объектов, но и создание сильных институций, которые будут защищать «правила игры» так, чтобы любой игрок, даже президент, не мог обходить их или менять под себя. Мы рекомендуем (когда это станет возможно) уменьшить формальные полномочия президента, чтобы снизить вероятность конфликтов в центральной власти и приблизить ее формат к формату европейских стран.

Как оценивали силу президентов

На основании анализа конституций я определила 20 индикаторов (см. таблицу 1 в приложении), которые условно можно разделить на пять групп:

1. общие политические положения в отношении президентов;
2. взаимодействие президентов с институтами исполнительной и законодательной власти;
3. законотворческая деятельность глав государств;
4. полномочия по назначению;
5. силовые полномочия президентов.

Часть индикаторов, которые оказывают более существенное влияние на силу президентов, оценивались по 4-балльной шкале. В основном это показатели, которые касаются взаимоотношений президента с институтами исполнительной и законодательной власти и описывают влияние президента на назначение руководителей силовых структур и объявление чрезвычайного или военного положения. Менее значимое влияние на силу президента имеют положения, описывающие особенности избрания президентов, конституционные сроки их полномочий, право законодательной инициативы. Максимальная оценка этих индикаторов — 2 балла. Глава государства мог получить от 0 до 70 баллов, где 0 — абсолютно слабый президент, 70 — максимально сильный. Преимущественно я рассматриваю так называемые посткоммунистические государства, поскольку, во-первых, у них схожий с Украиной опыт, а во-вторых, они значительно переформатировали свои политические системы с начала 1990-х годов. В качестве «точки отсчета» и для сравнения я рассматриваю также отдельные страны Западной Европы.

Демократии и автократии: где президенты сильнее?

По результатам оценивания конституций посткоммунистических государств можно четко разделить рассматриваемые страны на две группы. К первой группе принадлежат государства с очень сильными президентами. Их полномочия оценены в 40 и более баллов (рис. 1 — красный цвет). Как правило, это страны с президентской или президентско-парламентской системами правления, расположенные в Центральной Азии и Восточной Европе.

Для государств первой группы характерно преобладание президента и существенное ослабление других властных институтов. Президенты могут оказывать значительное влияние на формирование правительства (назначать премьер-министра и министров, отправлять правительство в отставку), назначать людей на другие важные должности (например, генпрокурора) единолично или с минимальным контролем, определять политический курс государства. В президентских системах президенты являются единоличными руководителями исполнительной власти, что существенно увеличивает их влияние по сравнению с главами государств, которые делят исполнительные полномочия с главой правительства или же вообще не имеют отношения к исполнительной вертикали.

Заметно, что в странах из нашей выборки, которые нельзя назвать демократиями, неформальные составляющие президентской власти постепенно закрепляются формально — то есть увеличивается срок президентских полномочий, устраняется ограничение количества сроков на посту президента и т.д. (рис. 2). Таким образом, соответствующие президенты пытаются сохранить свою формальную легитимность и одновременно снизить риски контроля или отстранения от власти, разрушая механизмы сдерживаний и противовесов. К примеру, в Азербайджане парламент формально может инициировать вотум недоверия правительству, однако в таком случае президент может принять решение о роспуске парламента. Среди президентов государств из этой группы есть несколько «рекордсменов» — так, Александр Лукашенко и Эмомали Рахмон возглавляют соответственно Беларусь и Таджикистан с 1994 года, Нурсултан Назарбаев был во главе Казахстана 29 лет (1990-2019).

 Учитывая гипертрофированные полномочия президентов стран первой группы, принято говорить о феномене суперпрезидентства в этих государствах. Причем и так формально значительные полномочия президентов усиливаются за счет отсутствия системной оппозиции и существования лояльных президенту парламента и правительства. Устоявшаяся политическая практика в регионе дает возможность президентам в полной мере реализовывать свои конституционные полномочия: самостоятельно формировать правительственные кабинеты, влиять на законодательный процесс, инициировать изменения в законы, переписывать конституции и полностью подчинять себе все государственные органы.

У государств второй группы — умеренно сильные или слабые президенты. В основном это страны с премьер-президентскими или парламентскими системами правления. Создатели конституций этих стран стремились уменьшить роль президентов во избежание персонализации власти. В условиях премьер-президентских систем президенты делят исполнительную власть с главой правительства. Гипотетически это уменьшает вес президента в системе межинституциональных отношений и требует сотрудничества между ключевыми политическими институтами. Президенты, как правило, не могут самостоятельно назначать и увольнять правительство и его руководителя и делят эти полномочия с парламентом. В чисто парламентских системах президенты не имеют отношения к исполнительной власти, а выполняют в основном церемониальные функции.

Кыргызстан в 2010, Армения в 2015 и Грузия в 2018 провели конституционные реформы, значительно снизившие полномочия их президентов. Сегодня главы этих государств имеют гораздо меньше полномочий, чем президенты развитых стран Европы. А в Грузии президента в октябре 2024 года вовсе будут избирать не граждане, а Коллегия избирателей. Впрочем, такое ослабление президента имеет и обратную сторону — ведь при отсутствии развитых политических партий (или вследствие подавления оппозиции) чрезмерные полномочия может получить премьер-министр, как это произошло, например, в Венгрии. Можем предположить, что переход к непрямым выборам президента в Грузии также частично обусловлен противодействием нынешнего президента страны пророссийскому курсу грузинского правительства. В 2004 году в Украине одним из условий выхода из политического кризиса, вызванного фальсификациями выборов, стало ограничение полномочий президента. Таким образом парламент хотел ослабить Виктора Ющенко, у которого в то время было очень высокое общественное доверие.

Сопоставление силы президентов с типом политического режима позволяет предположить, что для автократий характерны гипертрофированные полномочия президентов, в то время как слабые президенты в большинстве своем типичны для демократий (рис. 2). Причем причинно-следственная связь здесь работает в обе стороны: сильные полномочия президента ведут к авторитаризму; в свою очередь склонный к авторитаризму президент стремится усилить свои полномочия (яркий пример — Янукович). Однако, как отмечено выше, институт слабого президента не гарантирует ухода от автократических тенденций (примерами этого являются Венгрия, Кыргызстан, Армения, Грузия). Ведь независимо от формальных правил, незрелость или слабость политических институтов и распространение неформальных практик расшатывают демократию.

Как видно из рис. 1, согласно действующей редакции Конституции, Украина находится практически на грани вышеописанных двух групп. Однако до конституционных изменений президент Украины имел полномочия, близкие к руководителям суперпрезидентских постсоветских республик. Причем показатели уровня свободы в Украине в период с 2010 по 2014 г. были значительно ниже, чем сегодня. Несмотря на то, что Украина остается примером гибридного политического режима, в период усиления президента наш режим качнулся в сторону автократии. Сегодня полномочия украинского главы государства значительно ниже, чем у автократической россии, однако несколько выше, чем в Польше или Литве, и существенно выше, чем в парламентских Латвии и Венгрии (рис. 3).

По сравнению с президентом соседней Польши, украинский президент причастен к процессу назначения генерального прокурора, может предлагать на рассмотрение парламента кандидатуры на должности министра обороны и министра иностранных дел, имеет большую силу вето. Хотя президент делит ряд существенных полномочий с парламентом и правительством, он может влиять на другие политические институты, используя конституционно предусмотренные рычаги влияния. Более того, полномочия украинского президента выше, чем у президента Франции, которая является полупрезидентской республикой. Французский президент, в отличие от украинского, имеет право самостоятельно назначать главу правительства, однако не уполномочен инициировать законопроекты (в некоторых ситуациях он может издавать указы, имеющие силу закона, — например, о чрезвычайном положении). Право законодательной инициативы важно, поскольку даже если парламент отклонит законопроект президента, сам факт его обсуждения законодательным органом повышает вес президента в политической системе.

Сильный институт президента в рамках формальной премьер-президентской системы создает предпосылки для конфликтов в системе исполнительной власти вроде тех, что имели место в течение 2006-2010 гг. Конфликтность будет особенно усиливаться при условии, что президент и глава правительства являются представителями оппозиционных политических сил.

Формальные VS фактические рычаги влияния президентов

Понятно, что реальная власть президентов не всегда соответствует положениям законодательства. Конституции очерчивают формальные рамки разделения власти, однако политические условия могут существенно изменять баланс сил. Показателен пример Франции, где формально президент не руководит исполнительной властью, а выполняет роль арбитра между другими ветвями власти. Однако в течение длительного времени в этой стране победу на парламентских выборах одерживает пропрезидентская политическая сила. То есть даже при отсутствии ряда законодательно закрепленных полномочий президент может формировать лояльное ему правительство, увольнять премьера, косвенно приобщаться к процессу законотворчества и принятию общественно важных решений. Таким образом законодательно слабый президент становится главной фигурой в системе исполнительной власти и политической системе в целом.

Возможен и противоположный вариант, когда политические условия становятся препятствием для реализации президентом отдельных полномочий. В государствах с традицией многопартийности и фрагментированности парламента у президента не всегда есть твердая поддержка законодательного органа. Яркий пример — полугодовая задержка помощи Украине от США.

То есть для оценки фактического влияния президента следует учитывать и его популярность, и распределение политических сил в парламенте, и рычаги неформального влияния на политический процесс, которые имеет президент.

Украина, несмотря на декларации, так и не перешла к парламентско-президентской модели. Несмотря на значительное усиление премьер-министра, президент согласно Конституции остается достаточно сильным, чтобы влиять на ряд процессов в исполнительной власти и на местах. Это приводит либо к конфликту президента и премьера, как в 2006-2010 и 2014-2015 годах, либо к полному подчинению премьера президенту как сегодня. При этом украинские президенты довольно часто использовали свои конституционные полномочия для усиления собственного влияния, даже вопреки Конституции.

Так, во время конфликта с премьером Виктором Януковичем в 2007 году президент Виктор Ющенко сомнительным с правовой точки зрения образом распустил парламент, таким образом одержав победу над премьером. Есть вопросы и к процессу назначения Владимира Гройсмана на должность главы правительства при президентстве Петра Порошенко при отсутствии коалиции, которая в соответствии с законодательством должна была бы предложить президенту кандидатуру на пост премьера. Сомнительным с юридической точки зрения было и решение Владимира Зеленского в 2019 году распустить парламент и провести досрочные выборы.

Одним из механизмов, позволяющих президентам усиливать свое влияние на политический процесс и действовать в обход Конституции, является практика использования неформальных рычагов влияния на политические институты. Чтобы реализовать свои замыслы, президенты используют инструменты подкупа, распределения правительственных портфелей, назначения на ключевые должности лояльных лиц и т.д. В условиях не до конца сформированной политической системы и недейственных «правил игры» использование неформальных рычагов влияния формирует благоприятную основу для автократических тенденций, поскольку дает возможность президенту с помощью неформальных инструментов усиливать свое влияние на политический процесс.

Это особенно заметно в период президентства Виктора Януковича. Формальное усиление полномочий (возвращение к Конституции 1996 года) в 2010 году позволило ему создать «карманный» Кабинет Министров. Однако этого ему было мало: Янукович начал строить жесткую исполнительную вертикаль из «своих». В условиях отсутствия верховенства права президенту удалось максимально сконцентрировать власть в своих руках и руководить страной, несмотря на альтернативные мнения. Взаимодействие президента с парламентом базировалось на неформальных отношениях (к сожалению, ни один украинский парламент не был лишён такого влияния). Весьма сомнительный характер имели случаи перехода депутатов в пропрезидентский лагерь, что усугубляло парламентскую коррупцию.

Неформальные практики не исчезли и после свержения режима Януковича. Некоторые из этих практик имеют законодательную основу. Да, поскольку формально участие президента в формировании коалиции не регламентировано, он может играть в ней значительную, но внешне незаметную роль, что создает благоприятные условия для неформального обмена политическими услугами. То есть президент может обеспечить парламентскую поддержку выгодных ему решений за счет распределения портфелей в правительстве между соответствующими партиями.

Практически каждый президент Украины пытался консолидировать власть в своих руках за счет контроля парламента, премьера, назначения судей Конституционного суда, генерального прокурора и т.д. Самым успешным в этом оказался президент Владимир Зеленский. Удачная медийная кампания и проведение почти одновременно президентских и парламентских выборов позволили ему получить то, чего не имел ни один президент до него — так называемое монобольшинство. Это фактически узаконило ситуацию, при которой не парламент контролирует президента, а наоборот. Это значительно облегчило формирование лояльного к президенту правительства и принятие инициированных главой государства законопроектов. В этом аспекте Владимир Зеленский долгое время был даже сильнее Виктора Януковича, которому приходилось привлекать поддержку коммунистов и социалистов для принятия нужных ему решений.

Однако со временем и особенно с началом полномасштабной войны парламентское монобольшинство охватил кризис: часть депутатов сбежала из страны, часть лишили депутатского мандата. Так что сегодня «слуги» не могут самостоятельно набрать необходимое количество голосов и должны договариваться с другими фракциями, чтобы провести важные инициативы. Если в начале полномасштабной войны поддержку «слугам» обеспечивали проукраинские партии, то со временем необходимые голоса начали поставлять представители «запрещенной» ОПЗЖ (это может быть причиной того, почему депутатов, которые были причастны к этой политической силе, не лишили мандатов). Следовательно, формальные механизмы взаимодействия ветвей власти гибки только до определенной меры, и в украинской системе президенту все равно нужно сотрудничать и договариваться с парламентом, чтобы принимать необходимые решения.

Заключительные мнения

На постсоветском пространстве у менее демократических государств президенты имеют более сильные полномочия, причем во многих случаях эти полномочия они увеличивали постепенно. К примеру, в россии в 2020 году увеличили президентский срок с 4 до 6 лет и позволили президенту избираться неограниченное количество раз. Самопровозглашенный президент Беларуси в 2022 году «обнулил» срок своего пребывания у власти посредством изменений в конституцию. Таким образом, страна попадает в «замкнутый круг», когда закрепленные в конституции гипертрофированные полномочия президентов усиливаются с помощью неформальных методов (прежде всего уничтожения оппозиции), что ведет к беспрепятственному усилению формальных полномочий и т.д. В 2014 году Украине удалось вырваться из такого замкнутого круга, и не хотелось бы оказаться в нем заново.

Негативные последствия персонализации власти должны стать предостережением для Украины. Несмотря на то, что формально Украина является премьер-президентской республикой, практика взаимоотношений президента с исполнительной и законодательной властью приближена к президент-парламентаризму. В условиях существования монобольшинства в парламенте президент получил фактически неограниченное влияние на назначение главы правительства, министров, генерального прокурора, руководителя службы безопасности. Президент может подавать в Верховную Раду законопроекты и быть уверенным в их быстром рассмотрении и принятии (парламент принимает около ¾ поданных президентом законопроектов). Кроме того, влияние президента существенно увеличилось с началом полномасштабной войны. После объявления военного положения глава государства как верховный главнокомандующий становится ключевой фигурой в принятии важнейших решений. Такой статус президента в условиях войны оправдан и не нарушает Конституцию. Однако привлечение к принятию решений большего количества игроков может повысить качество решений и распределить ответственность.

К сожалению, война не сделала украинские институции сильнее. Проблема не до конца сформированных правил игры, позволяющих президенту иногда обходить Конституцию и пользоваться инструментами неформального влияния, остается актуальной. Это расшатывает не до конца сформированную украинскую демократию. Поэтому в послевоенной Украине нужно будет пересмотреть баланс институтов власти для уменьшения лидерского влияния, совершенствования и развития парламентаризма, расширения полномочий правительства и премьер-министра с одновременным усилением их подконтрольности обществу.

Приложения

Индикатор	Оценка индикатора	Балл для Украины
Общие политические положения в отношении президентов
Способ избрания президента	Президент является всенародно избираемым — 2 Президент не является всенародно избираемым, а избирается другим институтом (например, парламентом) — 0	2
Срок президентских полномочий	Не менее 6 лет — 2 Более 4 лет, но менее 6 — 1 4 года или менее — 0	1
Ограничение количества сроков президентских полномочий	Неограниченное количество сроков — 2 Не более 2 сроков / не более 2 сроков подряд — 1  Не более 1 срока — 0	1
Процедура отстранения президента от должности	Импичмент исключен конституционно — 4  Предусмотрена возможность досрочно отстранить президента от должности, парламент уполномочен принять соответствующее решение на основании результатов общенационального референдума — 2  Парламент самостоятельно может инициировать процедуру импичмента при наличии соответствующих оснований — 0	0
Исполнительные полномочия президента	Президент — единоличный председатель исполнительной власти — 4  Президент делит исполнительную власть с правительством — 2  Глава государства не имеет отношения к исполнительной власти — 0	2
Взаимодействие президента с институтами исполнительной и законодательной власти
Формирование правительства	Назначает кабинет министров самостоятельно без одобрения парламента — 4 Президент назначает только премьера, который уполномочен формировать правительство самостоятельно — 3 Президент предлагает на утверждение правительства кандидатуру главы правительства и отдельных министров / Президент назначает премьера, парламент утверждает его кандидатуру, премьер назначает министров — 2 Президент не имеет полномочий назначать правительственный кабинет и премьер-министра, эти полномочия принадлежат парламенту — 0	2
Отставка правительства	Имеет неограниченные полномочия самостоятельно отправлять правительство в отставку — 4  Отправляет правительство в отставку только с согласия парламента — 2  Отсутствуют полномочия по отставке правительства — 0	2
Выражение недоверия правительству	Парламент не может выразить вотум недоверия правительству — 4  Парламент имеет право выразить вотум недоверия правительству, но может быть распущен президентом — 2 Парламент может выразить конструктивный вотум недоверия — 1 Право парламента выражать недоверие правительству не ограничено — 0	0
Роспуск парламента	Президент имеет неограниченное право распускать парламент — 4 Право президента распускать парламент ограничено количеством роспусков и основаниями роспуска — 3 Право президента на роспуск парламента ограничено, только в случае выражения недоверия правительству — 2 Президент имеет очень ограниченный круг оснований для роспуска парламента / после роспуска парламента должны пройти выборы президента — 1 Президент ни в коем случае не может распустить парламент — 0	1
Законотворческая деятельность президента
Право издавать указы, имеющие силу законов	Зарезервированное влияние президента без ограничений — 4 Временное влияние с некоторыми ограничениями — 3 Власть издания указов ограничена — 1 Право президента издавать нормативно-правовые акты с силой закона отсутствует — 0	0
Право законодательной инициативы	Президент имеет право законодательной инициативы — 2  Право законодательной инициативы у президента отсутствует — 0	2
Право предлагать поправки и изменения в Конституцию	Президент имеет право беспрепятственно и безапелляционно вносить поправки в Конституцию — 4 Президент имеет право вносить предложения поправок в Конституцию, которые должны быть рассмотрены на референдуме или в парламенте — 2  Президент не имеет права инициативы — 0	2
Право пакетного вето	Вето не может быть преодолено парламентом. Вето преодолевается более чем 2/3 голосов парламента — 3 Вето преодолевается не менее чем 2/3 голосов в парламенте — 2 Вето преодолевается не менее чем половиной голосов от состава парламента. Право вето отсутствует или же преодолевается минимально количеством голосов — 0	2
Право частичного вето	Вето не может быть преодолено парламентом — 4 Вето преодолевается более чем 2/3 голосов парламента — 3 Вето преодолевается не менее чем 2/3 голосов в парламенте — 2 Вето преодолевается не менее чем половиной голосов от состава парламента — 1 Право вето отсутствует или же преодолевается минимальным количеством голосов — 0	2
Контрассигнование актов президента	Акты президента не нуждаются в утверждении подписью главы правительства или министрами — 4 Только отдельные акты президента требуют утверждения главы правительства или министров — 2 Акты президента действуют только после подписи главы правительства и министров — 0	0
Полномочия по назначению
Право назначать судей верховного или конституционного суда	Предусмотрено самостоятельное и неограниченное право президента — 4  Президент может самостоятельно назначать только определенное количество человек — 3 Предусмотрено, но ограничено голосованием в парламенте или рекомендациями правительства — 2 Президент не причастен к процессам формирования состава Конституционного Суда — 0	3
Право назначать генерального прокурора	У Президента есть неограниченная компетенция — 4 Президент назначает только с согласия парламента — 3 Президент согласовывает кандидатуру подписью по предложению другого института — 2 Президент не имеет полномочий, имеющих отношение к данной сфере — 0	3
Силовые полномочия президента
Полномочия президента в чрезвычайных ситуациях	Президент самостоятельно принимает меры по обеспечению обороноспособности страны и введению режима чрезвычайной ситуации — 4  Президент действует единолично с последующим утверждением предпринятых шагов по обороне страны или введению чрезвычайного положения с согласованием в парламенте, или согласовывает их с правительством — 3 Президент объявляет военное положение по представлению главы правительства, при поддержке парламента — 1 Президент не ответственен за введение чрезвычайного положения — 0	3
Президент как главнокомандующий	Президент постоянно является главнокомандующим Вооруженными Силами — 2 Президент выполняет эту функцию только в условиях чрезвычайного положения — 1 Президент не является главнокомандующим — 0	2
Право назначать высшее командное руководство	Президент самостоятельно и неограниченно назначает высшее руководство — 4 Президент назначает высшее командное руководство самостоятельно только в условиях чрезвычайной ситуации — 3 Президент делит это полномочие с парламентом — 2 У Президента нет такой компетенции — 0	4