ProZorro: революция в госзакупках

Максим Нефьодов рассказывает о наиболее успешной реформе, проведенной в Украине с 2014 года — внедрении электронных госзакупок. О том, как работает система ProZorro, как оценивать качество тендеров, и как каждый из нас может поучаствовать в повышении эффективности госзакупок.

В чем главная проблема госзакупок?

Госзакупки в стране ассоциируются в первую очередь с коррупцией и неэффективностью. По нашим прикидкам, государство теряет около 20% того, что тратит на госзакупки, или примерно 50 млрд. грн. Эти затраты возникают как из-за злого умысла, так и из-за неэффективности процессов закупки.

Надо понимать, что в государственных закупках участвуют сотни тысяч людей как со стороны госорганов, так и со стороны поставщиков. Изменить в кратчайшие сроки качество работы этих людей маловероятно как с помощью мотивации (в частности, повышения зарплат), так и с помощью обучения.

Также невозможно решать вопрос путем еще большего закручивания гаек, увеличения сроков наказаний за нарушения и так далее. Потому что, во-первых, у нас нет такого количества честных и неподкупных контролеров, а во-вторых, строгость законов часто компенсируется необязательностью их применения.

Более того, в госзакупках большинство преступлений лежит в пограничной зоне между неэффективностью и коррупцией. Это случаи с ограниченной конкуренцией. Они не такие вопиющие, как заключение договора с фирмой брата директора. Но что делать, если тендер проведен некачественно?

В таких условиях определить, кто виноват — достаточно нетривиальная задача.

Что такое Prozorro

Итак, для тех, кто не знает, что такое Prozorro. Это центральная база данных, где осуществляются транзакции и хранятся все данные о госзакупках. Также в экосистему входят площадки, которые обеспечивают доступ к этой центральной базе данных. Они могут быть, как частными, так и государственными, как украинскими, так и иностранными.

В осуществлении реформы мы исходили из нескольких принципов, главный из которых — прозрачность. В этом вопросы мы заняли очень агрессивную позицию, гораздо более агрессивную, чем в Евросоюзе. Она означает, что все видят всё. То есть, если вы считаете, что у вас как у поставщика есть какие-то конфиденциальные данные – не торгуйте с государством.

Наш второй принцип – привлечение к торгам как можно большего количества участников. Если в тендере участвуют две компании, то вероятность, что они сговорятся, очень велика, учитывая высокую толерантность к коррупции в Украине. Единственный способ с этим бороться – повышать конкуренцию. Когда в торгах участвует 6-7 конкурентов, то они не договорятся никогда. Среди них обязательно найдется кто-либо, кто сообщит о сговоре в антимонопольный, в суд или нам.

Третий принцип – клиентский сервис высокого качества. Закупки — это сервис, мы приняли для себя этот принцип. Это сервис, который организовывает оптимальное взаимодействие между участником торгов и их заказчиком-государством. Но наше государство в плане сервиса оставляет желать много лучшего. И какого –то быстрого способа исправить все это нет.

Даже если поверить в то, что наша команда суперпостроителей сможет быстро развернуть колл-центры, открыть офисы в регионах, написать скрипты, будет не разумно использовать десятки и сотни миллионов гривен налогоплательщиков, чтобы инвестировать в эту работу. Зачем? Если существует бизнес, который способен обеспечивать этот доступ, яростно конкурируя между собой. Мы исходим из того, что не надо множить, то, что существует.

Опять-таки, из практики. Когда мне жалуются в фейсбуке на площадку, я пишу пост и тэгаю представителей всех площадок, которые подключены к проекту. В течение часа я вижу 7-8 предложений от конкурентов: «переходите к нам». И это нормально. Так и должно быть, это борьба за клиента. Она помогает найти тот сервис, который устраивает.

Обязательные аукционы – еще один принцип, который мы приняли. Возможность поторговаться очень сильно влияет на цену. Это как палка, которая говорит: если вы, как поставщик, поставите цену по максимуму, то обязательно найдется кто-то, кто поставит ее ниже.

Также немаловажный шаг, который мы предприняли – это открытый код. Повторюсь еще раз, доверие между бизнесом и государством низкое. И я еще раз призываю, учитывая средний кадровый состав наших госорганов – не верить никому. И открытый код мы сделали для того, чтобы каждый мог убедиться, что у Максима Нефьодова нет отдельного пароля, который можно ввести и что-то подкручивать.

Этот код доступен для аудита, в том числе и нами. Потому что мы пытаемся построить систему, которая будет работать вне зависимости от того, будем мы ею заниматься или нет. Когда-нибудь мы уйдем на заслуженную пенсию в бизнес и хотим иметь возможность проверить, что все это не начнут использовать во зло.

И последний принцип – это принцип командной работы. Мы единственная группа в госорганах, которая работает по методу agile. Мы используем Scrum-метод построения процессов, разработки документации, нормативки для госзакупок. Это радикально повышает производительность труда.

Что обеспечивает устойчивость системы

Мы разделили Prozorro между тремя уровнями. Это позволяет делать систему устойчивой и достигать результата чуть быстрее, чем если бы мы выбрали другой способ.

Первый уровень – государство. Оно имеет институт насилия, что обеспечивает выполнение правил. Оно может обеспечить единое хранение данных, полупринудительную профессионализацию закупщиков.

В то же время государство не может делать мониторинг, чтобы не возникало конфликта интересов, когда карающий орган одновременно является контролирующим. Поэтому мы специально убрали функцию мониторинга из Министерства экономики. У нас нет ресурсов, чтобы мониторить вменяемое количество тендеров. И если у тебя есть право опускать и поднимать шлагбаум, то даже если ты очень честный, это очень скользкая дорожка, которая может далеко завести. Например, к тебе приходят из Минобороны и говорят: «так, халепа вийшла, але солдати ж голодають»! Поэтому контроль мы отдали гражданским активистам.

И третий уровень – бизнес. Мы исходим из того, что решения, которые разрушают бизнес-модели, насаждать очень трудно. Практика коллективизации и прочих экспериментов СССР показывает, что это возможно, но зачем? Ведь в этом случае бизнес вместо того, чтобы быть вашим союзником и вам помогать, входит с вами в противостояние.

Мы отдали в руки бизнесу процесс привлечения поставщиков. Понятно, что площадка Приват-банка, через которую мы работаем, имеет доступ к миллионам компаний. И она по всей Украине может показывать тендеры. Или Prom.ua, имеющая глобального инвестора — огромный холдинг Naspers. У нее 800 человек персонала, многие десятки тысяч клиентов. Когда у частного бизнеса есть мотивация участвовать, успеха мы достигаем быстрее.

Этапы внедрения Prozorro

Реформа делалась не так единонаправленно, как это кажется. В марте 2014 еще на Майдане у группы волонтеров было несколько немного наивных концептов. Потом была помощь экспертов ЕБРР, команды, которая строила е-закупки в Грузии. Концепт несколько раз менялся под те реалии, которые есть в Украине. Помог Дмитрий Шимкив, который подал гениальную идею о том, что проект можно пилотировать на допороговых закупках. То есть не принимать сразу отдельный закон для внедрения системы, а внедрять ее на тех закупках, которые не регулируются законом.

Прототип мы запустили в конце февраля 2015 года.

Практика создания прототипов полезна еще и тем, что позволяет начать делать минимальный продукт, который можно потом улучшать. Отечественные реформаторы часто страдают стремлением сделать идеальный продукт, годами планируют и обсуждают все на круглых столах.

При этом, мы знаем, что в наших реалиях невозможно предсказать результат. Есть огромное количество переменных, стейкхолдеров, поведение которых мы не можем предвидть. И вообще, сделать с первого раза идеально не удавалось ни Стиву Джобсу, ни Илону Маску.

Важно запускаться быстро, запускаться с ошибками и потом быстро реагировать на критику и на обратную связь. А не заниматься подготовкой чего-то идеального.

Очень важно и то, что очень многие, кто занимался реформой, зашли в госорганы. В феврале 2015-го года, когда я стал замминистра экономики, Александр Стародубцев занял должность директора департамента госзакупок, Кристина Гуцалова стала проектным менеджером при Нацраде реформ, Андрей Кучеренко — постоянным IT-архитектором нашей системы.

Работать над сложными проектами без большой команды невозможно. Сейчас над проектом Prozorro работает более 300 человек.

Наше развитие шло по классическим законам стартап-истории. В конце 2014-го года у нас были первые «посевные» деньги от площадок — наших партнеров, которые поверили, что мы занимаемся чем-то полезным и искренне хотим поменять страну. Это были небольшие деньги, сначала несколько тысяч долларов. А в июне 2015-года мы получили первый раунд финансирования, первые деньги от доноров. Потом мы еще проводили раунды финансирования. Сейчас у нас есть подтвержденный commitment на примерно $780 000.

С точки зрения реформы — это совершенно смешные деньги. Только софт, который нам предлагали купить корейцы, стоил $10 млн. без локализации. На корейском языке, без учета местного законодательства, европейских директив и так далее. Понятно, что на продвижение этого всего, на обучение и на маркетинг еще нужно тратить деньги. Поэтому с точки зрения окупаемости инвестиций наша реформа суперуспешная.

В мае 2015 года реформа была впервые легализирована двумя распоряжениями Кабинета министров. Которые прошли тяжело, со скрипом, но все-же, к счастью прошли. Потом мы работали над изменениями в законодательство и, наконец, был принят закон «О публичных закупках», который распространил электронные закупки на все закупки в стране. С 1 апреля этот закон вступил в силу для половины госзаказчиков. И теперь они не в добровольном, а в обязательном порядке делают закупки в электронном формате.

Сейчас мы запустили Prozorro 2.0, перейдя из стадии пилотирования, когда у нас было все относительно просто, в гораздо более сложную и разветвленную систему.

Краткие результаты на сегодняшнее утро

Мы провели 85 000 тендеров на 17 млрд.гривен. В проекте участвуют 4,5 тысячи закупщиков из примерно 25 тысяч существующих в Украине, и около 15 тыс. поставщиков.

Наша экономия приближается к 13%. В целом, мы рассчитываем в этом году на 5 млрд. гривен экономии. В следующем году сумма экономии должна приблизиться к 50 млрд. грн.

И, наконец, цифра, по которой легче всего отслеживать нашу эффективность – это среднее количество участников. Потому что, повторюсь, конкуренция – это наше все. И все что мы делаем, весь риск-менеджмент, все обучение, профессионализация, базы предметов закупок, клиентское обслуживание, сервис – все упирается в эту цифру. Она должна расти.

Мы начинали примерно с 2,2 участника на тендер. К апрелю мы выросли до среднего показателя 2,94 (лучший месяц — январь 2016 — почти 3,3 участника). Мы рассчитываем, что в апреле-мае это количество упадет. Потому, что по новому закону огромное количество закупок хлынет в систему. И, наверное, поставщики не успеют так резко приспособиться.

Где эти данные можно проверить? В модуле бизнес-аналитики. Заходите на сайт prozorro.gov.ua или bi.prozorro.org. Это лучший модуль бизнес-аналитики в мире. Его нам подарила бесплатно американская компания Qlik, это крупный вендор бизнес-аналитики.

Как оценить успешность тендера?

Оценка тендера — пока что самый сложный процесс. Публика оценивает тендер по двум категориям: «зрада» или «перемога». К сожалению, 99% тендеров это – «боротьба триває».

Казалось бы, можно легко определить, что хороший тендер — это тендер с высокой экономией. Но на практике это может означать, что это тендер с плохим планированием. Например, раньше цена была значительно завышенной из-за коррупции, и закупщик поставил ту же цену. Или не было коррупции, а просто произвольно поставили цену, прибавив на всякий случай 20%. Это не означает ничего.

Другой показатель — количество участников. Понятно, что по системе это важно. Но в ней — скоро будут многие сотни тысяч тендеров. И для конкретно взятого тендера число участников само по себе может ничего не значить. Потому что можно нагнать «ботов», которые будут создавать видимость конкуренции. Или это, наоборот, может быть низкоконкурентный рынок. Например, если вы закупаете что-то в условном Крыжополе, там действительно может быть всего два поставщика.

Поэтому рассказываю о некоторых критериях, которые мы используем в риск-менеджменте для оценки тендеров. Например: нет конкурентной реакции. Люди зашли в тендер и сразу смирились с результатом, никто не торгуется. Или: не конкурирует победитель. Это может и ничего не означать. Но может быть и «красным флажком», ведь победитель, как правило — это самый активный участник, это тот, кому больше всех надо. Если победитель не такой – это подозрительно.

Подозрителен и тот факт, если большинство участников отсеялись сразу после первого раунда. То есть, они посмотрели на условия и передумали участвовать в тендере. Очень важный показатель и то, что участники по-разному оценивают предмет закупки – мы можем видеть это по большому разбросу ценовых предложений. Это может значить, что предмет закупки сформулирован нечетко.

В конкурентном тендере ценовые предложения должны быть близки друг к другу. Ведь может быть, что тот, кто предложил самую низкую цену, состоит в сговоре с заказчиком и собирается поднять ее потом, после победы, допсоглашением.

И, наконец, распределение цен. Чем ближе распределение цен к бюджету и чем меньше попыток от бюджета сдвинуться – тем хуже качество тендера.

Что такое хороший тендер?

Это высокий уровень конкурентного ответа – когда торги проходили активно, и победа досталась победителю не просто так, а «с боем». Высокий уровень экономии — также один из показателей. Это отсутствие формальных участников. Это тендер, где все оценивают предмет одинаково, то есть разница между победителем и номерами два и три – минимальная. Наконец, это правильное распределение цен, похожее на нормальный статистический процесс.

Зачем нужны эти показатели?

Если мы видим, что у заказчика большое количество торгов показывают низкую конкурентную активность, это значит, что-то не так. «Что-то не так» — не обязательно означает «зрада». Это означает, что есть какие-то проблемы. Например, заказчик не знает, как проводить закупки.

Или мы можем действительно увидеть, что существует некая «зрада». Например, если находим поставщиков, которые постоянно участвуют в тендерах с низкой активностью. Так, в Киеве есть поставщики, которые участвуют в тендерах только по питанию для больниц. Согласитесь, это даже на первый взгляд странно. Получается, что у них есть уникальный талант работать с больницами, а со школами такого таланта уже нет. Тут можно только догадываться, на чем этот талант базируется. И в данном случае разбираться.

Вот это и есть причина того, почему мы вынесли мониторинг на уровень гражданских активистов. В каждом конкретном случае нужно разбираться.

В каждом городе мы создаем платформу, инструменты для активистов, для совместного обсуждения проблем. Здесь нужны расследования – что это? Коррупция, плохая организация или низкая конкуренция, и тогда нужно обращаться в Антимонопольный комитет.

В завершение, я хотел бы сказать, что нам помогает огромное количество организаций и компаний. И без их помощи все это было бы невозможно. Без финансирования, которое предоставляет фонд WNISEF, немецкое правительство, ЕБРР, фонд Відродження, многие другие доноры, мы не построили бы того, что у нас есть сейчас, так же, как и без большого количества людей, которые нам помогают — от аудиторских компаний, которые помогают с отчетностью, IT-компаний, которые помогают с тестированием, до Transparency International Украина, команда которого помогала с первых дней проекта и продолжает помогать нам до сих пор!

Мы глубоко благодарны всем этим людям, это пример того, что если мы хотим строить новую страну, нам надо строить ее вместе.