Сельские общины и земельная реформа

В частности, децентрализация земельных отношений (передача государственных сельхозземель в коммунальную собственность и передача полномочий по управлению земельными ресурсами на местный уровень) улучшит качество управления земельными ресурсами. Это станет существенным драйвером увеличения налоговых поступлений местных бюджетов, что необходимо для развития сельских общин при условиях роста уровня их самостоятельности в рамках реформы децентрализации. 

Сельские общины, земля и аграрный сектор

Земля является одним из основных ресурсов развития села. Бюджеты сельских общин получают поступления от различных налогов, которые различными способами генерируют сельхозугодья, и от аренды государственных/коммунальных сельхозземель. Владельцы же земельных участков-паев получают доход от сдачи в аренду своих паев сельхозпроизводителям. Также сельские жители получают существенную долю доходов от самозанятости на земле (продажи сельхозпродукции), занятости на аграрных предприятиях и неденежных доходов в виде стоимости потребленной продукции из собственных огородов. Возможности же неаграрной занятости и доходов в сельской местности сейчас очень ограничены. 

На данный момент довольно четко прослеживаются такие интересные наблюдения из имеющихся статистических данных:

1. Села значительно беднее городов. Сельские жители существенно отстают по уровню доходов от городского населения. Рисунок 1 свидетельствует о том, что бедность на селе значительно выше бедности в городах, и этот разрыв увеличивается: в 2018 году он составлял 11 п.п. (четырехкратный рост за последние 20 лет). 
2. Сельское хозяйство, хотя и является своеобразным стержнем сельской экономики, все же недостаточно способствует росту благосостояния сельских жителей. Рисунок 2 показывает, что сельское хозяйство растет гораздо более высокими темпами, чем реальные доходы сельских жителей. 
3. Развитие сел существенно претерпевало последние два десятилетия от недофинансирования бюджетов сельских общин. Причин этому много, но неэффективное управление земельными ресурсами, отсутствие рынка земли и недооцененность земли являются одними из главных. Об этом — более подробно ниже.

Бюджеты сельских общин и земля

Мораторий на оборот земель сельхозназначения и нормативно-денежная оценка земли снижают «земельные» доходы общин.

Бюджеты сельских общин сейчас очень зависят от трансфертов из Государственного бюджета — в среднем на 60-80% (остальное — собственные налоговые и неналоговые поступления). Земля генерирует такие поступления местных бюджетов:

• земельный налог, 
• арендная плата за государственные и коммунальные земли, 
• единый налог четвертой группы для сельхозпроизводителей, 
• налог на доходы физических лиц, полученные от сдачи в аренду земельных участков. 

Около 11% общих доходов местных бюджетов составляют собственные поступления от местных налогов и сборов (Рисунок 4). Более 50% из них генерируются источниками, связанными с землей. Из этих источников самым значимым является арендная плата за государственные и коммунальные земли (Рисунок 5). 

Одной из значительных проблем «земельного» налогообложения является его база, а именно нормативно-денежная оценка (НДО) земли (для всех вышеупомянутых статей поступлений, кроме НДФЛ на доходы, полученные от сдачи в аренду земельных участков **). Именно уровень НДО является одной из причин существенного недополучения сельскими общинами поступлений от земли из-за разнонаправленности динамики реальной нормативно-денежной оценки (НДО) и реальной добавленной стоимости в сельском хозяйстве. 

В Украине (Рисунок 3) темпы роста НДО (которые определяются административно) существенно отстают от темпов роста доходности аграрного сектора. Из-за того, что НДО «не успевает» за ростом доходности, аграрии все меньшую и меньшую долю своих доходов отдают на развитие сельской местности в виде налогов и платежей. Более того, в 2018 году НДО в среднем еще и уменьшилась (согласно новой Методике), что снизило налоговую нагрузку аграриев и в номинальном выражении (более подробный анализ ситуации здесь).

 Как ни парадоксально, но мораторий на куплю-продажу земель сельхозназначения является фундаментальной причиной ситуации с НДО, поскольку отсутствие рынка предполагает отсутствие рыночной цены, а следовательно и потребность в такой искусственной конструкции как НДО для нужд налогообложения. Открытие же рынка земли должно способствовать решению проблемы заниженной базы налогообложения, поскольку позволит опираться на рыночную стоимость земли при расчете налоговых обязательств и приблизить их к справедливому (более высокому) уровню. Конечно, в условиях крайне ограниченного рынка земли до 2024 года трудно надеяться на справедливую цену из-за довольно ограниченного спроса, однако уже с 2024 года можно ожидать существенно больший спрос и, соответственно, приближение к справедливой стоимости земли. Модельные расчеты указывают на то, что если бы с самого начала был введен либеральный рынок земли с минимумом ограничений и поддержкой сельхозпроизводителей, то можно было бы ожидать двукратный рост стоимости земли.

Низкий уровень управления земельными ресурсами в Украине – причина низких бюджетных поступлений

Другой важной причиной неполучения местными бюджетами поступлений, генерируемых землей, является недостаточно эффективное управление земельными ресурсами, о чем свидетельствует заметная доля незарегистрированных земель. В целом по Украине по данным Госгеокадастра средняя доля незарегистрированных земель составляет около 28% территории (Рисунок 6).

Чтобы эмпирически проверить зависимость между долей незарегистрированных земель и налоговыми поступлениями от вышеупомянутых четырех статей, мы построили непараметрическую модель и получили графическое отображение зависимости между процентом незарегистрированных земель и налоговыми поступлениями на гектар и уровнем выполнения бюджета по этим статьям (Рисунок 7). Как видим, есть довольно сильная отрицательная корреляция между объемом налоговых поступлений, генерируемых землей, и долей незарегистрированных земель.

Каким образом земельная реформа повышает способность общин к развитию

Как уже неоднократно говорилось, земельная реформа не ограничивается одним законопроектом №2178-10 об обороте земель сельхозназначения, а содержит пакет из не менее 8 законопроектов, которые рассматриваются парламентом, и комплекс мер по повышению прозрачности управления земельными ресурсами. Например, обязательная регистрация цен транзакций с землей, развитие Системы мониторинга земельных отношений и Аграрного реестра, создание Фонда гарантирования кредитов и т.д. Предложенный пакет законопроектов решает вышеупомянутые проблемы таким образом.

1) Мораторий и НДО

Законопроект №2178-10 отменяет мораторий и вместе с другими законами вводит цивилизованный оборот земель сельхозназначения. Одним из основных последствий, которые ожидаются, является повышение цен на аренду и стоимость сельхозземель и появление «нормальной» рыночной цены. Имея рыночную цену, можно будет перейти к ней как к базе налогообложения и таким образом генерировать справедливые налоговые поступления с каждого гектара сельхозземель. Конечно, принятый 30 марта законопроект откладывает это по крайней мере до 2024 года, однако такое развитие событий неизбежно.

2) Повышение качества управления земельными ресурсами

В этом направлении «фронт работ» земельного пакета достаточно широк и в первую очередь направлен на повышение эффективности использования земель государственной и коммунальной собственности, которые в настоящее время являются источником массовой коррупции и значительных бюджетных потерь (см. здесь и здесь). Дизайн решения этого вопроса выглядит таким образом:

• Передача приблизительно 5,5 млн га государственных сельхозземель (из имеющихся 7,2 млн га), которые расположены за пределами населенных пунктов, в коммунальную собственность общин в рамках реформы децентрализации. А также передача функций управления земельными ресурсами от Госгеокадастра на местный уровень (законопроект №2194). Это даст сельским общинам дополнительный ресурс развития и возможность лучше управлять земельными ресурсами на местах.
• Определение правил распределения земель во время приватизации сельхозугодий государственных и коммунальных предприятий (законопроект №3012-1, до 3 млн га). При приватизации этих сельхозугодий предлагается такое:
  1. до 40% от общей площади сельхозугодий будет бесплатно передаваться в частную собственность работникам предприятий;
  2. до 20% от общей площади сельхозугодий бесплатно передаются в собственность бойцам АТО и ООС;
  3. не менее 40% от общей площади сельхозугодий будут продаваться либо передаваться в аренду на прозрачных земельных торгах.
• Государственные и коммунальные земли будут продаваться либо передаваться в аренду исключительно на прозрачных электронных земельных аукционах (законопроект №2195). 

С учетом принятого законопроекта №2178-10, вероятно, теперь можно говорить о передаче государственных и коммунальных земель сельскохозяйственного назначения только в аренду, поскольку бессрочно запрещена продажа земельных участков сельхозназначения государственной и коммунальной собственности. Однако эффективность земельных аукционов довольно показательна. С 2016 года продажа прав аренды на государственные земли сельхозназначения происходит исключительно путем земельных торгов (аукционов). Это привело к существенному росту стоимости аренды государственных земель. В 2016 году цена аренды через земельные аукционы составляла 2249,8 грн/га, в то время как стоимость аренды за земли госсобственности на бесконкурентной основе по договорам прошлых периодов была лишь 940 грн/га. Для сравнения, средняя стоимость аренды частных сельхозземель (т.н. паев) в 2016 году была 1093,4 грн/га против 862 грн/га в 2015 году. Более того, этот разрыв между стоимостью аренды частных и государственных земель увеличился в 2018 году (с 431,5 грн/га — средняя стоимость аренды государственных сельхозземель на аукционах). 

Таким образом запуск полноценного рынка земли в виде предложенного пакета земельных законов и других сопроводительных мероприятий должен стать ощутимым толчком к развитию сельских общин. Децентрализация земельных отношений (передача государственных сельхозземель в коммунальную собственность и передача полномочий по управлению земельными ресурсами на местный уровень) улучшит качество управления земельными ресурсами. Это станет существенным драйвером увеличения налоговых поступлений местных бюджетов. Это особенно необходимо для развития сельских общин в условиях роста уровня их самостоятельности в рамках реформы децентрализации. 

Запуск пилота Аграрного реестра является важным шагом на пути к преодолению проблемы наличия незарегистрированных земель, что является одним из факторов разрыва между фактическим и экономически возможным уровнем бюджетных поступлений. Отмена моратория и открытие свободного рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения создаст условия для расчета налоговых обязательств на основе их реальной (рыночной) стоимости. Это является весомым фактором для роста поступлений местных бюджетов.