Дух свободы для Украины, или Невыученный урок от Кахи Бендукидзе

Принипы свободы, которые проповедовал Каха Бендукидзе и его единомышленники, привели к впечатляющим изменениям в Грузии. Украинцы тоже хотят перемен, но кажется, что нам не удается понять роль свободы в этом процессе. В этой статье я хотел бы поддержать дух свободы, а также обсудить то, как мы можем воспользоваться эффективными инструментами изобретенными в Грузии, которые остаются незаслуженно малоизвестными.

Во время украинской недели структурных реформ памяти Кахи Бендукидзе, выдающегося человека, который стоял за реформами в Грузии и, вероятно, был и до сих пор остаётся одним из самых известных практиков свободы и либертарианства в мире, состоялось немало дискуссий об энергетике, земле, приватизации, свободному перемещению капитала и верховенству права. Это важные вопросы, а такие события и люди, которые их посещают, очень вдохновляют.

Однако один вопрос остается без ответа — для чего, собственно, нам нужны реформы? Или скорее, понимаем ли мы, зачем они нам нужны?

Возможно, они не обеспечат нам невероятного богатства, но они могут предоставить нам то, без чего честно заработанное богатство просто не представляется возможным — свободу. Сам Бендукидзе часто говорил о том, что людям надо дать волю. И именно это он и его единомышленники сделали в Грузии.

В Украине мы восхищаемся тем, как грузины существенно снизили коррупцию в судах и полиции, но мы редко задумываемся над тем, что это было сделано для обеспечения свободы людей. И что более важно, этих реформ не хватило, чтобы полностью достичь ее. Каха Бендукидзе в своём инновационном мышлении вышел далеко за рамки того, что кто-либо мог себе представить. Конечно, реформы судов и полиции обеспечили людям свободу от коррумпированных чиновников. Но Бендукидзе и его сотрудники также ввели инструмент, который защитил свободу людей от самого государства — Органический закон Об экономической свободе (Акт экономической свободы Грузии), который не имеет аналогов в мире и, к сожалению, остается уникальным.

Экономическая конституция Грузии

Так неформально называют этот закон, тогда как Андрей Илларионов сравнивает документ по значимости с Великой хартией вольностей и Декларацией независимости США. Это не удивляет, поскольку закон воплощает свободы так, как ни один другой правовой документ. Согласно ему, социальные и экономические права не являются привилегиями гарантированной работы или дохода, а являются правами влиять на налоги, которые платит человек, выражать свою волю в трудовых отношениях и тому подобное.

История этого документа, как и многих других сравнимых по значимости, является непростой. Первоначальный проект закона в 2009 году подготовили Каха Бендукидзе, Ладо Гургенидзе и Вато Лежава. Он содержал 13 статей и длинную Преамбулу. Этот текст так и не был поддержан парламентом Грузии. Его существенно отредактировали, сократив вступление и снизив количество статей до пяти, что привело к сокращению перечня свобод, предусмотренных изначально. Хотя эти изменения внесли с участием Бендукидзе, это не значит, что он изменил свою позицию. Причины таких изменений имели преимущественно политический характер, так как, конечно, далеко не все члены парламента были либертарианцами (хотя большинство было). Поэтому наиболее «экстремальные» статьи, такие как запрет любых законодательных ограничений купли-продажи валюты, не получили достаточной политической поддержки. В 2011 году закон наконец приняли, а в 2013 году он начал действовать. Принятие этого закона очень хорошо иллюстрирует, как работает одна из политических аксиом Бендукидзе: чтобы достичь чего-то хорошего, необходимо требовать чего-то практически безупречного.

Необходимо отметить, что действующий закон все равно служит хорошей защитой от произвольных действий государства: поскольку он является органическим законом, процедура его принятия и отмены более сложная (голосование большинства от всего депутатского состава, тогда как обычные законы требуют поддержки только большинства присутствующих депутатов, но не менее трети общего количества законодателей). Более того, он может быть основой для отмены Конституционным судом законов и подзаконных актов, противоречащих ему. Конечно, прошло слишком мало времени, чтобы оценить стабильность этого закона. Однако с 2011 года его содержание не изменилось.

Далее я анализирую права и принципы, которые обеспечиваются законом.

Определение важности экономической свободы и пределы вмешательства в экономическую свободу

Преамбула устанавливает, что «экономические права и свободы являются частью прав и свобод человека, ограничение которых возможно только в порядке и пределах, установленных Конституцией Грузии и законом «;

Она также отмечает, что свобода «выражается в малочисленности Правительства, ответственной макроэкономической политике и низких налогах».

Перечисленные законом права таковы (те, что выделены зеленым цветом, вступили в действие как часть действующего закона, другие предусмотрены первоначальным, непринятым, проектом):

Право на низкие и стабильные государственные налоги

Люди должны иметь возможность влиять на то, сколько они платят власти. Согласно законопроекту, любое повышение налоговых ставок или введение новых налогов должно быть утверждено на общенациональном референдуме. Это может гарантировать стабильность налоговой системы и таким образом обеспечить одну из самых важных составляющих стабильного инвестиционного климата. В то же время в Украине налоговая система меняется почти каждый год, а референдумы по вопросам налогов и бюджета запрещены Конституцией.

Статья первая в версии закона 2011 года запрещает повышение налогообложения как путем введения новых налогов (кроме акцизных налогов), так и путем повышения ставок существующих налогов, в случае отсутствия одобрения на референдуме. Созыв референдума может инициировать только правительство Грузии. Однако изменения налогообложения могут не нуждаться в одобрении на референдуме, если они являются временными (длятся не более трех лет) или если они не повышают общее налоговое бремя.

Право на свободное перемещение капитала

Это право включает абсолютное право свободно инвестировать и, что более важно, обменивать валюту в любое время, а также переводить деньги за границу и репатриировать доходы. Последнее право в действительности является прекрасным стимулом реинвестировать в противовес популярному страху бегства капитала, поскольку люди инвестируют туда, где они могут иметь полный контроль над своими деньгами и собственностью. Единственное ограничение первоначального проекта связано с уголовной ответственностью, что имеет смысл. Закон 2011 года добавляет ненужные возможности законодательных ограничений или ограничений по международным договорам.

Право на малое государство почти одинаково предусмотрено как начальным законопроектом, так и законом 2011 года.

Оно выражено в перечне ограничений правительства:

• Расходы не более 30% ВВП.

Это расправляется со стимулами для власти вводить новые налоги или приобретать больше активов, поскольку она так или иначе не сможет тратить больше. Таким образом высокая доля национального дохода остается у людей или фирм, заработавших его — и именно они, а не государственные служащие, могут решать, как тратить его. Это дает людям больше ответственности и уменьшает возможности для патернализма.

• Дефицит бюджета не выше 3% ВВП.

Это частично решает проблему покрытия дефицита печатанием денег (инфляцией) или увеличением суверенного долга.

• Государственный долг на уровне не выше 60% ВВП.

Это устраняет риск того, что следующее поколение будет похоронено в долгах недальновидности своих предков, что является актуальной проблемой для большинства стран мира.

Принятие бюджета, не соответствующего этим параметрам, возможно только во время войны или экономического кризиса.

Другой составляющей начального законопроекта, которая почти не изменилась, стал принцип универсальности бюджета.

Он означает устранение всех государственных фондов, которые не являются частью государственного бюджета, и тем самым усиливает его прозрачность. Это решение имеет как преимущества, так и недостатки, но одним из самых позитивных последствий является простота.

Свобода ценообразования, не включенная в окончательный текст закона 2011 года, позволяет людям и фирмам устанавливать какие угодно цены на все, что они продают, и запрещает государству контролировать или регулировать цены любыми способами.

В основе этого положения лежит предположение о снижении эффективности рынков от любого вмешательства правительства. Если мы считаем, что рынки эффективны, цены должны определяться исключительно предложением и спросом. Таким образом неэффективные бизнесы будут исчезать, тогда как людей с низкими доходами могут поддержать прямыми выплатами наличности, что является более прозрачным механизмом.

Логическим продолжением свободы ценообразования является право на свободную торговлю, поскольку количественные ограничения производства, импорта и экспорта являются косвенными способами контроля цен. В проекте 2009 года акцент был сделан на праве выбирать стандарты, которых придерживаться, если существуют различные стандарты (могут быть выбраны или национальные, или зарубежные стандарты, или стандарты международных организаций, в которые входит Грузия). К сожалению, закон 2011 года не содержит этого положения.

Право на свободу экономической деятельности, хотя и не включено в окончательную версию закона, предусматривает, что любой может заниматься любым легальным бизнесом и государству запрещено повышать издержки ведения бизнеса, связанные с требованиями законодательства любыми способами, в т. ч. увеличивая количество лицензий и разрешений, а также усложняя процедуры или условия получения таких лицензий или разрешений.

Высокие затраты на соответствие регулятивным актам сдерживают бизнес от создания рабочих мест и приводят к повышению цен. Это также создает препятствия для выхода новых предприятий на рынок и таким образом облегчает монополизацию рынка.

Право на свободу труда, не включено в закон 2011 года, в отличие от права на трудоустройство, не гарантирует получение работы. Зато оно гарантирует свободу волеизъявления как работодателя, так и работника, не ограниченную ничем кроме существующих законов и международных договоров. Оно также является правом свободно отстаивать право на свободу труда или выбирать для этого представителей, тогда как государству запрещено отдавать предпочтение любому виду представительских организаций любым способом. Другим аспектом является право не быть дискриминированным, особенно при найме и увольнении.

Право управлять собственной социальной поддержкой, не нашедшее отражения в Законе 2011 года, означает, что система социальной защиты финансирует граждан, а не институты. Все социальные льготы монетизированны.

Придерживается ли грузинская власть закона на практике?

Закон действует всего три года, и до сих пор грузинские власти его придерживалась (рисунок 1). Следует заметить, что в Грузии государство исторически было небольшим, поэтому закон лишь гарантирует, что оно и в дальнейшем будет оставаться таким.

Каковы экономические последствия принятого закона?

Это довольно спекулятивный вопрос, поскольку, во-первых, Закон об экономической свободе является лишь венцом предыдущих реформ в Грузии, который обеспечивает их долговечность. Во-вторых, он начал действовать три года назад, поэтому еще слишком рано говорить об этом. В-третьих, Закон регулирует или скорее дерегулирует экономику очень широким и обобщенным образом, поэтому мы можем увидеть его последствия только в долгосрочной перспективе. В то же время мы можем оценить последствия реформ в Грузии, включительно с этим законом, по следующим показателям (на 2016 год):

• Индекс легкости ведения бизнеса Всемирного банка – Грузия на пятнадцатом месте в мире.
• Экономическая свобода в мире по версии Fraser Institute – Грузия двенадцатая.
• Индекс экономической свободы по версии the Heritage Foundation – Грузия двадцать третья.

Это достаточно позитивная картина, учитывая российскую агрессию и избрание более левого правительства в 2014 году.

Возможно ли принять подобный закон в Украине?

Необходимо осознавать, что принятие закона, который защищал бы вышеперечисленные права, оградило бы людей от произвола власти, возглавляемой коррумпированными чиновниками, и от появления новых коррупционеров. Без сомнения, такая законодательная защита была бы выгодна украинцам. Однако, поскольку в Украине нет органических законов, предложенные Бендукидзе свободы следует закрепить в Конституции Украины. Но чтобы эти права работали, необходимо добавить другое важное положение прямого действия, согласно которому все законы и другие акты украинской власти автоматически теряют силу, если они противоречат правам, гарантированным Конституцией.

Конечно, следует также учесть тот факт, что между гражданами и властью могут возникать некоторые споры. Обычно их решают в административных судах, но в нашем случае слушания могут закончиться признанием некоторых актов неконституционными — компетенция Конституционного суда. Иными словами, необходима еще одна поправка к Конституции, которая бы позволила гражданам подавать обращения в Конституционный суд, предметом которого могло бы быть установление факта несоответствия определенного положения экономическим правам в Конституции и, тем самым, признание его недействительным. Даже более революционным решением может быть передача компетенции разрешать такие споры в международный судебный орган (например, Европейский суд по правам человека) или даже в частный арбитраж (хотя это было бы сложнее, поскольку по крайней мере мне в голову не приходит арбитражный суд, который согласился бы принять такую юрисдикцию). Формула может быть такой: если ЕСПЧ, решая какой-либо спор, устанавливает, что какое-то конституционное право нарушается определенным законодательным или подзаконным актом, этот акт автоматически теряет юридическую силу.

Важный вопрос, на который я пока не ответил: может ли что-то подобное случиться в действительности? Честно говоря, я не знаю. Сейчас на украинской политической арене есть два проекта, которые, я надеюсь, могут реализовать рассмотренные в этой статье либеральные идеи. Ими являются попытки создать партию Саакашвили и обновленный Демократический альянс. Обе партии заявляют, что они «право-либеральные». Однако первый проект до сих пор не существует, а у второго пока что отсутствует программа. И мы не знаем, получат ли они поддержку на следующих выборах.

В любом случае, я считаю, что основы свободы, а также уникальный механизм ее защиты, представленные Кахой Бендукидзе и принятые грузинским парламентом необходимо глубоко изучить Украине и украинцам, поскольку это точно является одним из самых важных достижений выдающегося мыслителя. Понимание его философии и применение разработанных им инструментов, по моему мнению, является ключом к успеху украинского народа.