Дух свободи для України, або Невивчений урок від Кахи Бендукідзе

Принципи свободи, які сповідував Каха Бендукідзе та його однодумці, призвели до вражаючих змін у Грузії. Українці також прагнуть змін, але здається, що нам не вдається зрозуміти роль свободи у цьому процесі. У цій статті я хотів би підтримати дух свободи, а також обговорити те, як ми можемо скористатись ефективними інструментами винайденими в Грузії, які залишаються незаслужено маловідомими.

Під час українського тижня структурних реформ пам’яті Кахи Бендукідзе, видатної людини, що стояла за реформами в Грузії та, ймовірно, була одним із найбільш відомих дотепер практиків свободи та лібертаріанства у світі, відбулось чимало дискусій щодо енергетики, землі, приватизації, вільного руху капіталу та верховенства закону. Це важливі питання, а такі події та люди, що їх відвідують, надихають.

Проте одне запитання залишається без відповіді – для чого, власне, нам потрібні реформи? Або радше, чи розуміємо ми, навіщо вони нам потрібні?

Можливо, вони не забезпечать нам неймовірного багатства, але вони можуть надати нам дещо, без чого чесно зароблене багатство просто не є можливим – свободу. Бендукідзе часто говорив про те, що людям необхідно дати волю. І саме це він та його однодумці зробили в Грузії.

В Україні ми захоплюємось тим, як грузини суттєво знизили корупцію в судах та поліції, але ми рідко замислюємось над тим, що це було зроблене задля того, щоб забезпечити свободу людей. І що більш важливо, цих реформ не вистачило, щоб повністю досягнути її. Каха Бендукідзе в своєму інноваційному мисленні вийшов далеко за рамки того, що будь-хто міг собі уявити. Звичайно, реформи судів та поліції забезпечили людям свободу від корумпованих чиновників. Але Бендукідзе та його колеги також ввели інструмент, що захистив свободу людей від самої держави – Органічний закон Про економічну свободу (Акт економічної свободи Грузії), який не має аналогів у світі та, на жаль, залишається унікальним.

Економічна конституція Грузії

Так неформально називають цей закон, тоді як Андрій Ілларіонов порівнює документ за значимістю із Великою хартією вольностей та Декларацією незалежності США. Це не дивує, оскільки закон втілює свободи так, як ні один інший правовий документ. Згідно з ним, соціальні та економічні права не є привілеями гарантованої роботи або доходу, а є правами впливати на податки, які платить людина, виражати власну волю у трудових відносинах тощо.

Історія цього документу, як і багатьох інших порівнюваних за значимістю, є непростою. Початковий проект закону у 2009 році підготували Каха Бендукідзе, Ладо Гургенідзе та Вато Лежава. Він містив 13 статей та довгу Преамбулу. Цей текст так і не був підтриманий парламентом Грузії. Його суттєво відредагували, скоротивши вступ та знизивши кількість статей до п’яти, що призвело до скорочення переліку свобод, передбачених від початку. Хоча ці зміни внесли за участі Бендукідзе, це не означає, що він змінив свою позицію. Причини таких змін були переважно політичного характеру, оскільки, звичайно, далеко не всі члени парламенту були лібертаріанцями (хоча більшість була). Тому найбільш “екстремальні” статті, такі як заборона будь-яких законодавчих обмежень купівлі-продажу валюти, не отримали достатньої політичної підтримки. У 2011 році закон нарешті прийняли, а у 2013 році він почав діяти. Прийняття цього закону дуже добре ілюструє, як працює одна із політичних аксіом Бендукідзе: щоб досягти чогось відверто непоганого, необхідно вимагати чогось практично бездоганного.

Необхідно наголосити на тому, що діючий закон все рівно слугує добрим захистом від свавільних дій держави: оскільки він є органічним законом, процедура його прийняття та скасування є більш складною (голосування більшості від всього депутатського складу, тоді як звичайні закони вимагають підтримки лише більшості присутніх депутатів, але не менш ніж третини загальної кількості законодавців). Більше того, він може бути основою для скасування Конституційним судом законів та підзаконних актів, що суперечать йому. Звичайно, минуло надто мало часу, щоб оцінити стабільність цього закону. Однак з 2011 року його зміст не змінився.

Далі я аналізую права та принципи, що забезпечуються законом.

Визнання важливості економічної свободи та межі втручання в економічну свободу

Преамбула встановлює, що “економічні права і свободи є частиною прав і свобод людини, обмеження яких можливо тільки в порядку і межах, встановлених Конституцією Грузії і законом”;

Вона також зазначає, що свобода “виражається в нечисленності Уряду, відповідальній макроекономічній політиці та низьких податках”.

Перелічені законом права є такими (ті, що виділені зеленим кольором, вступили в дію як частина діючого закону, інші передбачені початковим, неприйнятим, проектом):

Право на низькі та стабільні державні податки

Люди повинні мати змогу впливати на те, скільки вони платять владі. Згідно із законопроектом, будь-яке підвищення податкових ставок або запровадження нових податків повинне бути затверджене на всенаціональному референдумі. Це може гарантувати стабільність податкової системи і таким чином забезпечити одну із найбільш важливих складових стабільного інвестиційного клімату. Водночас в Україні податкова система змінюється майже кожного року, а референдуми з питань податків та бюджету заборонені Конституцією.

Стаття перша у версії закону 2011 року забороняє підвищення оподаткування як шляхом запровадження нових податків (крім акцизних податків), так і через підвищення ставок існуючих податків, у разі відсутності схвалення на референдумі. Скликання референдуму може ініціювати лише уряд Грузії. Проте зміни оподаткування можуть не потребувати схвалення на референдумі, якщо вони є тимчасовими (тривають не довше трьох років) або якщо вони не підвищують загальний податковий тягар.

Право на вільний рух капіталу

Це право включає абсолютне право вільно інвестувати і, що більш важливо, обмінювати валюту в будь-який час, а також переказувати гроші за кордон та репатріювати доходи. Останнє право насправді є чудовим стимулом реінвестувати всупереч популярному страху втечі капіталу, оскільки люди інвестують туди, де вони можуть мати повний контроль над своїми грошима та власністю. Єдине обмеження початкового проекту пов’язане із кримінальною відповідальністю, що має сенс. Закон 2011 року додає непотрібні можливості законодавчих обмежень та обмежень за міжнародними договорами.

Право на невеликий розмір держави майже однаково передбачене як початковим законопроектом, так і законом 2011 року.

Воно виражене у переліку обмежень уряду:

• Видатки не більш ніж 30% ВВП.

Це розправляється зі стимулами для влади запроваджувати нові податки або придбавати більше активів, оскільки вона так чи інакше не зможе витрачати більше. Таким чином більша частка національного доходу залишається в людей або фірм, що його заробили – і саме вони, а не державні службовці, можуть вирішувати, як витрачати його. Це надає людям більше відповідальності та зменшує можливості для патерналізму.

• Дефіцит бюджету не вище 3% ВВП.

Це частково вирішує проблему закриття дефіциту друком грошей (інфляцією) або збільшенням суверенного боргу.

• Державний борг на рівні не вище 60% ВВП.

Це усуває ризик того, що наступне покоління буде поховане під боргом недалекоглядності своїх предків, що є актуальною проблемою для більшості країн світу.

Схвалення бюджету, що не відповідає цим параметрам, є можливим лише під час війни або економічної кризи.

Іншою складовою початкового законопроекту, що майже не змінилась, став принцип універсальності бюджету.

Він означає усунення всіх державних фондів, які не є частиною державного бюджету, і тим самим посилює його прозорість. Це рішення має як переваги, так і недоліки, але одним із найбільш позитивних наслідків є простота.

Свобода ціноутворення, не включена в остаточний текст закону 2011 року, дозволяє людям і фірмам встановлювати будь-які ціни на все, що вони продають та забороняє державі контролювати або регулювати ціни у будь-який спосіб.

В основі цього положення лежить припущення про ефективність ринків, що знижується будь-яким втручання уряду. Якщо ми вважаємо, що ринки ефективні, ціни повинні визначатись виключно пропозицією та попитом. Таким чином неефективні бізнеси зникатимуть, тоді як людей із низькими доходами можуть підтримати прямими виплатами готівки, що є більш прозорим механізмом.

Логічним продовженням свободи ціноутворення є право на вільну торгівлю, оскільки кількісні обмеження виробництва, імпорту та експорту є непрямими способами контролю цін. У проекті 2009 року наголос було зроблено на праві вибирати стандарти, яких притримуватись, якщо існують різні стандарти (можуть бути вибрані національні або зарубіжні стандарти, або стандарти міжнародних організацій, в які входить Грузія). На жаль, закон 2011 року не містить цього положення.

Право на свободу економічної діяльності, хоч і не включене в остаточну версію закону, передбачає, що будь-хто може займатись будь-яким легальним бізнесом і що державі заборонено підвищувати витрати бізнесу, пов’язані з вимогами законодавства, будь-якими способами, в т. ч. збільшуючи кількість ліцензій та дозволів, а також ускладнюючи процедури або умови отримання таких ліцензій або дозволів.

Високі витрати на відповідність регулятивним актам стримують бізнес від створення робочих місць та призводять до підвищення цін. Це також створює перешкоди для виходу нових підприємств на ринок і таким чином полегшує монополізацію ринку.

Право на свободу праці, не включене в закон 2011 року, на відміну від права на працевлаштування, не гарантує отримання роботи. Натомість воно гарантує свободу волевиявлення як працедавця так і працівника, необмежену нічим крім існуючих законів та міжнародних договорів. Воно також є правом вільно відстоювати право на свободу праці чи вибирати для цього представників, тоді як державі заборонено віддавати перевагу будь-якому виду представницьких організацій будь-яким способом. Іншим аспектом є право не бути дискримінованим, особливо при наймі та звільненні.

Право розпоряджатися власною соціальною підтримкою, що не знайшло відображення у Законі 2011 року, означає, що система соціального захисту фінансує громадян, а не інституції. Всі соціальні пільги монетизовано.

Чи грузинська влада дотримується закону на практиці?

Закон діє лише три роки, і дотепер грузинська влада його дотримувалась (Рисунок 1). Слід зауважити, що в Грузії держава історично була невеликою, тому закон лише гарантує, що вона і надалі залишатиметься такою.

Якими є економічні наслідки прийнятого закону?

Це досить спекулятивне питання, оскільки, по-перше, Закон про економічну свободу є лише вінцем попередніх реформ у Грузії, що забезпечує їхню довговічність. По-друге, він почав діяти лише три роки тому, тому ще надто рано говорити про це. По-третє, Закон регулює або радше дерегулює економіку у дуже широкий та загальний спосіб, тому ми можемо побачити його наслідки лише у довготривалій перспективі. Водночас ми можемо оцінити наслідки реформ у Грузії, включно із цим законом, за такими показниками (на 2016 рік):

• Індекс легкості ведення бізнесу Світового банку – Грузія на п’ятнадцятому місці у світі.
• Економічна свобода у світі за версією Fraser Institute – Грузія дванадцята.
• Індекс економічної свободи за версією the Heritage Foundation – Грузія двадцять третя.

Це досить позитивна картина, враховуючи російську агресію та обрання більш лівого уряду у 2014 році.

Чи можливо прийняти схожий закон в Україні?

Необхідно усвідомлювати, що прийняття закону, який захищав би вище перелічені права, відгородило б людей від свавілля влади, очолюваної корумпованими чиновниками, та від появи нових корупціонерів. Без сумніву, такий законодавчий захист був би вигідний українцям. Однак, оскільки в Україні немає органічних законів, запропоновані Бендукідзе свободи слід закріпити в Конституції України. Утім щоб ці права працювали, необхідно додати інше важливе положення прямої дії, згідно з яким всі закони та інші акти української влади автоматично втрачають силу, якщо вони суперечать правам, гарантованим Конституцією.

Звичайно, слід також врахувати той факт, що між громадянами та владою можуть виникати деякі спори. Зазвичай їх вирішують в адміністративних судах, але в нашому випадку слухання можуть закінчитись визнанням деяких актів неконституційними – компетенція Конституційного суду. Іншими словами, необхідна ще одна поправка до Конституції, яка б дозволила громадянам здійснювати конституційне подання, предметом якого могло би бути встановлення факту невідповідності певного положення економічним правам у Конституції та, тим самим, визнання його недійсним. Навіть більш революційним рішенням може бути передання компетенції вирішувати такі спори в міжнародний судовий орган (наприклад, Європейський суд з прав людини) або навіть в приватний арбітраж (хоча це було би складніше, оскільки принаймні мені не спадає на думку арбітражний суд, що погодився би прийняти таку юрисдикцію). Формула може бути такою: якщо ЄСПЛ, вирішуючи будь-який спір, встановлює, що якесь конституційне право порушується певним законодавчим або підзаконним актом, цей акт автоматично втрачає юридичну силу.

Важливе питання, на яке я поки що не відповів: чи щось подібне може статись насправді? Щиро кажучи, я не знаю. Наразі на українській політичні арені є два проекти, що, я сподіваюсь, можуть реалізувати обговорені в цій статті ліберальні ідеї. Ними є спроби створити партію Саакашвілі та оновлений Демократичний альянс. Обидві партії заявляють, що вони “право-ліберальні”. Проте перший проект досі не існує, а у другого поки що відсутня програма. І ми не знаємо, чи отримають вони підтримку на наступних виборах.

В будь-якому випадку, я переконаний, що основи свободи, а також унікальний механізм її захисту, представлені Кахою Бендукідзе та прийняті грузинським парламентом необхідно детально вивчити Україні та українцями, оскільки це точно є одним із найбільш важливих досягнень видатного мислителя. Розуміння його філософії та застосування винайдених ним інструментів, на мою думку, є ключем до успіху українського народу.