Домашняя Работа Украины: Итоги Пересмотра Программы МВФ и Новые Задания

«Хотя внутреннее стремление построить новую Украину очень велико, давление популистских сил и групп интересов возрастает. Более того, осенние местные выборы несут в себе риск замедления реформ. Поэтому власти необходимо работать над увеличением поддержки своих действий, чтоб избежать “разворота” политики и продвигать реформы, необходимые для стойкого и длительного роста».

Из Меморандума

 «Дальнейший устойчивый прогресс в проведении структурных реформ очень важен для значительного возобновления частной экономической активности. С учетом этого нужно активизировать меры по борьбе с коррупцией, улучшению предпринимательской среды и реформе государственных предприятий»

Дэвид Липтон, первый заместитель директора-распорядителя МВФ

В июле 2015 года Совет директоров МВФ одобрил второй транш (1,7 млрд долларов) действующей программы. Такое решение базировалось на оценке выполнения предыдущего Меморандума, осуществленной миссией МВФ в мае-июне текущего года. Следующий пересмотр программы запланирован на сентябрь 2015 [1].

Как указано в выводе нашей предыдущей статьи, почти все запланированные реформистские меры были осуществлены, однако они являются лишь необходимым минимумом. Перед угрозой стремительного роста популизма и сильного сопротивления реформам, необходимы быстрые и более чем революционные изменения.

Эта статья рассматривает пересмотренный Меморандум МВФ, чтобы понять какие новые задания были поставлены в сравнении с запланированными шесть месяцев тому назад. Статья также оценивает прогресс в исполнении заданий МВФ за этот период.

Основной целью запланированных реформ является уменьшение роли государства в экономике (и как препятствия для бизнеса, и ка источника обогащения) и поощрение большей конкуренции во всех сферах, что должно привести к более эффективному распределению и использованию ресурсов. Основные задания реформ естественно следуют из критерия эффективности: прозрачный и консервативный банковский сектор (более эффективное размещение сбережений и кредитов), уменьшение доли государственной собственности и более эффективное использование государственных средств, повышение энергоэффективности, и, конечно, правовая реформа и антикоррупционные меры, которые уменьшат транзакционные и другие непродуктивные расходы в экономике.

Ниже приведены основные достижения в каждой области реформ и предоставлены некоторые рекомендации.

Денежно-кредитная политика

Цель реформы – внедрение инфляционного таргетирования (и развитие необходимых механизмов монетарной трансмиссии).

Основные достижения. В июле 2015 года были внесены изменения в Закон «О Национальном банке Украины», которые значительно повысили независимость Национального банка (НБУ) и усовершенствовали процесс принятия решений. Выполнение измененного закона обеспечит развитие НБУ как классической институции, которая определяет и осуществляет монетарную политику. Пересмотренный Меморандум МВФ не предусматривает дополнительных реформ в этой области.

Рекомендации. Из-за все еще напряженной экономической ситуации и внешней агрессии монетарная политика остается жесткой, продолжают действовать ограничения движения капитала, следствием чего является сравнительно стабильный курс гривны. К сожалению, для большинства украинцев курс гривни к доллару является основным индикатором «здоровья» экономики, что приводит к чрезмерной реакции на колебания валютного курса. С целью изменения такого восприятия валютного курса НБУ, вместе с правительством, мог бы провести мероприятия по повышению экономико-финансовой грамотности населения. Выгодами такой кампании стали бы снижение вероятности панического оттока депозитов вследствие изменений обменного курса гривны и в целом более рассудительное распоряжение личными сбережениями и займами.

Ниже преведены таблицы с детальным описанием запланированных мер, соответствующих сроков выполнения и результатов.

Примечание: клетки, выделенные зеленым цветом, помечают меры, которые были внедрены вовремя, желтым — мероприятия, которые внедрены частично или с задержкой, красным — меры, срок выполнения которых прошёл. Новые меры выделены курсивом. СМ означает «структурный маяк», то есть меру, выполнение которой является необходимым для успешного пересмотра программы.

Реформа банковского сектора

Цель реформы — повышение среднего качества банков и их способности выполнять основные функции посредника между теми, у кого есть свободные денежные ресурсы, и заемщиками. Основными заданиями являются «очищение» банковского сектора, повышение его прозрачности, снижение уровня кредитования связанных сторон, увеличение капитализации банков и улучшение защиты кредиторов.

Основные достижения. В мае 2015 года НБУ ввел новые, более строгие, требования к раскрытию банками информации о владельцах (и открыл эту информацию), а также обязал банки подавать ежемесячные отчеты о кредитовании связанных сторон. Новые стресс-тесты уже осуществляются, как и разработка нового законодательства, которое усилит защиту кредиторов и увеличит прозрачность сектора. Закон, увеличивающий ответственность владельцев банков, был принят еще в начале 2015 года, но примеров его применения мы пока не наблюдали.

Рекомендации из предыдущей секции полностью применимы и здесь. Кроме того, можно повысить ответственность как банков, так и лиц, которые размещают в них депозиты, путем изменения правил страхования вкладов. Фонд гарантирования вкладов (ФГВ) полностью выплачивает вклады до 200 000 гривен (около 9000 долларов США) клиентам неплатежеспособных банков. Зная это, некоторые люди сознательно вносят средства в проблемные банки для того, чтобы получить высокие проценты по своим сбережениям — при условии, что их депозит меньше, чем 200 000 гривен, это является высокоприбыльной и безопасной инвестицией. Изменить это можно таким образом: либо обязать банки, которые предлагают процентные ставки значительно выше рыночных, платить повышенные взносы в Государственный фонд гарантирования вкладов, либо  уменьшить сумму гарантированного покрытия вкладов в таких банках.

Бюджетно-налоговая политика

Цель реформы — оптимизация расходов государственного бюджета, то есть уменьшение неоправданных издержек и разворовывания бюджета. Наибольшей экономии можно достичь в: (1) системе льгот и субсидий (предоставление их в зависимости от материального положения (means-tested), а не по принадлежности к определенной категории); (2) пенсионной системе (повышение пенсионного возраста и постепенное внедрение второго уровня пенсионной системы); (3) государственных закупках (переведение их в электронную форму и открытие информации). Другим направлением реформ является фискальная децентрализация — если местная власть будет подотчетна в первую очередь местной общине, а не центральному правительству, это повысит ее мотивацию расходовать средства разумно. Что касается наполнения бюджета, правительство планирует упростить налоговую систему и уменьшить расходы на администрирование, чтобы стимулировать бизнес работать легально, а значит, увеличить налоговую базу и соответствующие доходы.

Основные достижения. Начиная с 1 июля 2015 года, большинство льгот (например, скидки на коммунальные услуги) предоставляются только домохозяйствам с низкими доходами, а льготы для некоторых категорий вообще отменены (впрочем, многие из них остались). Местные органы власти получили больше свободы в планировании своих бюджетов, сборе доходов и расходовании средств (однако дотации из государственного бюджета остаются существенными). Пенсионный возраст для некоторых категорий работников пошагово увеличивается, но основная часть пенсионной реформы находится в стадии разработки, так же как и новая,радикальная налоговая реформа.

После длительных переговоров правительство достигло соглашения с внешними кредиторами Украины относительно реструктуризации государственного долга. Они согласились уменьшить размер долга на 20% ($3,8 млрд) и продлить срок погашения на 4 года. Однако процентная ставка была увеличена в среднем на 50 базисных пунктов до 7,75%. Еще одним условием является уплата Украиной “бонусов”, если рост экономики будет превышать 3% в год (вероятность чего довольно высока). Соглашение нуждается в одобрении парламента.

Рекомендации. Принимая во внимание запланированные на конец октября местные выборы, очень важно разъяснить людям новые (повышенные) полномочия и ответственность избираемых ими органов местной власти (это может способствовать более обдуманому выбору). Также необходимо внедрить другие механизмы (кроме выборов) контроля местных общин над органами местной власти. Одним из таких механизмов являются публичные слушания, которые уже формально введены, — однако имеют небольшое реальное влияние. Чтобы сделать голос местных стал более весомым, необходимо обязать органы местной власти проводить общественные слушания и принимать во внимание принятые ими решения. Другим возможным механизмом явля.тся недавно введенные электронные петиции.

Государственные предприятия

Целью реформы является реструктуризация или приватизация подавляющего большинства государственных предприятий, за исключением стратегических (например, таких как атомные электростанции). Сейчас большинство государственных предприятий в Украине или вообще не работают, или являются убыточными (чистый убыток в 2014 году составил 2,3% ВВП), а следовательно, избавившись от них, можно сэкономить бюджетные средства в краткосрочной перспективе и, возможно, получить больше налоговых поступлений в течение 3-5 лет.

Основные достижения. Украинские госпредприятия были «мутной водой», где менеджерам было легко «ловить рыбку» в собственный карман преимущественно потому, что информация об этих предприятиях была скрыта от общественности (и, возможно, от правительства). Поэтому реформы в этой области начались с прозрачности — правительство опубликовало финансовую отчетность 100 самых больших государственных компаний и начало их аудит. В настоящее время правительство работает над определением фискальных рисков для 30 крупнейших предприятий и над планами приватизации 5 из них.

Рекомендации. В то время, как реструктуризация или приватизация больших государственных предприятий приведет не только к наполнению бюджета, но и к повышению политического напряжения, существует легкий способ уменьшить ненужные бюджетные расходы без лишнего шума. Около трех тысяч средних и малых государственных предприятий может быть продано быстро и безболезненно — выручка, скорее всего, не будет впечатляющей, но по крайней мере налогоплательщики не должны будут покрывать убытки этих предприятий. Основной проблемой здесь является проведение прозрачных аукционов — задание, которое можно легко отдать на аутсорсинг.

Энергетический сектор

Реформы в энергетическом секторе являются, наверное, одним из самых больших вызовов для Украины — как для страны-импортера энергоносителей, наша энергоэффективность удивительно низка. Во-первых, изношенная инфраструктура приводит к огромным потерям ресурсов на пути к потребителю [2]. Во-вторых, устаревшие технологии производства и старый жилищный фонд вызывают большие перерасходы энергии в промышленности и домохозяйствах. Из-за очень низких «политически приемлемых» коммунальных тарифов (самые низкие в регионе до апреля 2015 года) у людей не было стимулов утеплять свои дома или устанавливать счетчики газа и тепла (весной 2015 года счётчики тепла имели лишь 36% домохозяйств, а счетчики газа — 70%). В-третьих, двукратная разница в тарифах между промышленными и коммунальными потребителями создавала широкие возможности для арбитража. Поэтому, чтобы повысить энергоэффективность страны, необходимо деполитизировать энергетический сектор и сделать его более рыночным.

Основные достижения. Первым шагом стала разработка и начало выполнение плана повышения энерготарифов для населения до рыночного уровня к апрелю 2017. Кроме того, был принят Закон «О рынке природного газа» (который содержит нормы Третьего энергетического пакета ЕС), он вступает в силу с октября 2015. Были сделаны некоторые шаги в сторону повышения прозрачности деятельности «Нафтогаза» и улучшения сбора платежей. Следующим логическим шагом является разделение «Нафтогаза» на компании по добыче и транспортировке ресурсов.

В апреле 2015 были приняты законодательные изменения [3], регулирующие деятельность энергосберегающих компаний, но дальнейшие меры по повышению эффективности сектора (установка счетчиков, обновление инфраструктуры, утепление домов и т. д.) потребуют гораздо больше времени и средств [4].

Рекомендации. Для защиты бедных домохозяйств от давления возрастающих коммунальных тарифов, правительство ввело субсидии, которые зависят от уровня доходов, а также значительно упростило процедуру их получения. Однако субсидии выплачиваются не непосредственно пользователям (какие могли бы использовать эти средства на, скажем, установление счетчиков или утепление домов), а теплоснабжающим и другим коммунальным компаниям.Более того, для того, чтобы уменьшить расходы государства на субсидии, были снижены нормативы потребления ресурсов, которые входят в формулу расчета субсидий. Это уменьшило стимулы к установлению счетчиков и экономии для пользователей, которые не получают субсидий ( если норматив выше моего фактического потребления, мне будет выгодно установить счетчик и экономить. Но если норматив ниже моего потребления, я не буду этого делать). Из этого следует, что норматив потребления должен быть повышен, тогда как субсидии должны выплачиваться на счета людей, а не энергокомпаний, и частично должны быть потрачены на установку счетчиков в бедных домохозяйствах.

Предпринимательский климат и борьба с коррупцией

Цель реформы — превратить системную коррупцию в эпизодческую. Это непростое задание — похожее на вытягивание самого себя из болота за волосы — поскольку милиция, прокуратуры и судебная система являются, вероятно, наиболее коррумпированными частями государства. К сожалению, чиновники самого высокого уровня не являются исключением, — а следовательно, мы не должны ожидать «грузинского чуда» в Украине. Украинское гражданское общество является очень активным в разоблачении случаев коррупции. Однако, поскольку оно не имеет рычагов привлечения чиновников к ответственности, то нуждается в значительной международной поддержке. Прекращение операций с сомнительными активами украинского происхождения было бы очень кстати. Кроме преследования коррумпированных чиновников, дерегуляция и уменьшение вмешательства государства в экономику являются чрезвычайно важной частью антикоррупционной политики.

Основные достижения. В течение этого года были созданы Национальное антикоррупционное бюро и Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (которые пока не работают). В июле были внесены изменения в законодательство о прокуратуре, которые позволяют влить «свежую кровь» в систему и назначить “антикоррупционного” прокурора. Впрочем, проекты законов «О государственной службе», который позволит провести широкую административную реформу, и «О Государственном бюро расследований», который заложит основы для борьбы с коррупцией на высшем уровне, все ещё ожидают одобрения парламентом

Дерегуляция внедряется быстрее, чем преследование коррупции. Первый закон о дерегуляции был принят ещё весной 2014 года, а в 2015 году был принят закон об упрощении лицензирования и несколько постановлений правительства относительно дерегуляции. Тем не менее, по состоянию натретий квартал 2015 года, принятый в марте 2015 года план дерегуляции был выполнен лишь на 23%.

Рекомендации. Правительственные стратегии борьбы против коррупции и внедрения децентрализации являются достаточно качественными, но их выполнение будет нелегким из-за сопротивления и саботажа изменений как со стороны олигархов, так и глубоко укоренившейся бюрократии. VoxUkraine предложил ряд способов активизировать реформы: (1) сосредоточиться на стимулах; (2) постепенно исключить коррумпированные звенья из процесса принятия решений, используя «dual-track» подхода; (3) максимальное раскрытие информации, доступной государству; (4) законы “qui-tam” (институт частных обвинителей); (5) передача на аутсорсинг некоторых государственных функций и привлечение профессионалов извне(1, 2).. Однако нашей основной рекомендацией является нулевая терпимость к коррупции на деле, а не на словах.

Судебная система

Цель реформы — обеспечить верховенство закона во всех случаях. Как отмечено выше, это непростое задание, которое усложняется необходимостью найти равновесие между независимостью судебной системы и подотчетностью судей.

Основные достижения. Закон «О возобновлении доверия к судебной власти», принятый в марте 2014 года, предусматривал перевыборы судей всех судов первой инстанции. Однако на самом деле было заменено лишь 20% судей. Этот же закон прекратил полномочия семнадцати из двадцати членов Высшего совета юстиции, который играет важную роль в назначении и увольнении судей. Поскольку новые члены Совета от парламента до сих пор не назначены, Совет не действует с марта 2014 года (возможно, именно это стало причиной включения требования заполнения вакансий в новый Меморандум МВФ). Одним из главных достижений в правовой сфере в 2015 году стал новый закон о судебной системе, одобренный Венецианской комиссией, а также введение должности бизнес-омбудсмена, который уже выполняет свои функции достаточно эффективно, несмотря на то, что закон о его полномочиях еще не принят.

Рекомендации. Стратегия судебной реформы на 2015-2020 годы определяет основные направления улучшения системы (лучшая профессиональная подготовка и отбор судей, более широкое применение суда присяжных и т.д.), но не содержит конкретных мер и сроков их выполнения. В некоторых странах с целью большей ответственности судьи низших инстанций избираются местными общинами. Такая система имеет свои преимущества и недостатки, но мы считаем, что в Украине необходимо, по крайней мере, начать соответствующую дискуссию.

Вывод

Кажется, что на сегодняшний день правительство уже совершило самые легкие шаги в осуществлении реформ. Дальнейшие реформы неминуемо будут задевать чьи-то интересы. Поэтому правительству необходимо заручиться поддержкой общества путем проведения популярных (но не популистских) изменений. Наиболее очевидным шагом кажется борьба с коррупцией — или путём широко освещаемых процессов против «крупной рыбы», или путем устранения мелкой коррупции в предоставлении административных услуг (отмена лишних разрешений/справок, внедрение электронного предоставления услуг и/или «единых окон»).

Как отмечено выше,  следующие два месяца — это лучшее время для того, чтобы доверить больше ответственности избирателям — путем разъяснения сути фискальной децентрализации и возможностей, которые она создает. Поскольку результаты местных выборов в значительной степени определят развитие страны в ближайшие годы, очень важно убедить людей голосовать умом. В то же время, распространение методов из недавних выборов в Чернигове на всю страну будет означать, что главные политические игроки в Украине нацелены лишь на имитирование реформ (и перераспределение ресурсов), а не на настоящие реформы, которые ограничили бы их долю, но увеличили размер “пирога”.

Примечания