Домашня Робота України: Підсумки Перегляду Програми МВФ та Нові Завдання

Хоча внутрішнє прагнення до нової України є сильним, тиск популістських сил та груп інтересів зростає. Більше того, осінні місцеві вибори несуть у собі ризик уповільнення реформ. Отже, владі необхідно працювати над збільшенням підтримки своїх дій, щоб запобігти “розвертанню” політики та просувати реформи, необхідні для стійкого та тривалого зростання»

З Меморандуму

«Подальший тривалий поступ в проведенні структурних реформ необхідний для значного відновлення приватної активності. У зв’язку з цим повинні бути активізовані зусилля щодо боротьби з корупцією, покращення бізнес-клімату та реформування державних підприємств»

Девід Ліптон, перший заступник директора-розпорядника МВФ

В липні 2015 року Рада директорів МВФ схвалила другий транш (1,7 млрд. доларів США) чинної програми. Таке рішення грунтується на оцінці виконання попереднього Меморандуму, здійсненій місією МВФ у травні-червні цього року. Наступний перегляд програми запланований на вересень 2015 [1].

Як вказано у висновку нашої попередньої статті, майже всі заплановані реформістські заходи були втілені, проте вони є лише необхідним мінімумом. Перед загрозою стрімкого зростання популізму та сильного опору реформам потрібні швидкі та більш ніж революційні зміни.

У цій статті подано аналіз переглянутого Меморандуму з МВФ, щоб зрозуміти, як змінилися завдання українського уряду порівняно із запланованими шість місяців тому та що було зроблено за останні шість місяців.

Основною метою запланованих реформ є зменшення ролі держави в економіці (і як перешкоди для бізнесу, і як джерела збагачення) та підвищення конкуренції в усіх ферах, що повинно привести до більш ефективного розподілу та використання ресурсів. Основні завдання реформ природно випливають із критерію ефективності: прозорий та консервативний банківський сектор (більш ефективне розміщення заощаджень та кредитів), зниження частки державної власності та більш ефективне використання державних коштів, підвищення енергоефективності, і, звісно, судова реформа  та антикорупційні заходи, що зменшать трансакційні та інші непродуктивні витрати в економіці.

Нижче наведено основні досягнення в кожній царині реформ та надано деякі рекомендації.

Грошово-кредитна політика

Мета реформи – впровадження інфляційного таргетування (та розвиток необхідного механізму монетарної трансмісії).

Основні досягнення. У липні 2015 року внесено зміни до Закону «Про Національний банк України», які значно підвищили незалежність Національного банку (НБУ) та вдосконалили процес ухвалення рішень. Виконання зміненого закону забезпечить розвиток НБУ як класичної інституції, що формулює та втілює монетарну політику. Переглянутий Меморандум МВФ не передбачає додаткових реформ у цій області.

Рекомендації. Через все ще напружену економічну ситуацію та зовнішню агресію монетарна політика залишається жорсткою та діють обмеження руху капіталу, наслідком чого є порівняно стабільний курс гривні. На жаль, для більшості українців курс гривні до долара є основним індикатором «здоров’я» економіки, що призводить до надмірної реакції на коливання валютного курсу. З метою зміни такого сприйняття валютного курсу НБУ, разом із урядом, міг би проводити заходи з підвищення економічно-фінансової грамотності населення. Вигодами такої кампанії стали б нижча ймовірність панічного відпливу депозитів унаслідок змін обмінного курсу гривні та загалом більш розсудливе управління особистими заощадженнями та позиками.

Нижче наведено таблиці з детальним описом запланованих заходів, відповідних термінів виконання та результатів.

Примітка: клітинки, виділені зеленим, позначають заходи, впроваджені вчасно; жовтим – заходи, впроваджені частково або із затримкою; червоним – заходи, термін виконання яких минув. Нові заходи позначені курсивом. СМ означає «структурний маяк», тобто захід, виконання якого є необхідним для успішного перегляду програми.

Реформа банківського сектору

Мета реформи – підвищення середньої якості банків та їхньої здатності виконувати основні функції посередника між тими, хто заощаджує кошти, та позичальниками. Основними завданнями є «очищення» банківського сектору, підвищення його прозорості, зниження рівня кредитування пов’язаних осіб, збільшення капіталізації банків та покращення захисту кредиторів.

Основні досягнення. У травні 2015 року НБУ впровадив нові, суворіші, вимоги до розкриття банками інформації про власників (та відкрив цю інформацію) і зобов’язав банки подавати щомісячні звіти про кредитування пов’язаних осіб. Нові стрес-тести наразі тривають, так само як і розробка нового законодавства, яке посилить захист кредиторів та збільшить прозорість сектору. Закон, що підвищує відповідальність власників банків, прийнято ще на початку 2015 року, проте прикладів його застосування дотепер ми не спостерігали.

Рекомендації з попереднього розділу повністю застосовні й тут. Крім того, можна підвищити відповідальність як банків, так і осіб, які розміщують у них депозити, шляхом зміни правил страхування вкладів. Фонд гарантування вкладів (ФГВ) повністю виплачує вклади розміром до 200 000 гривень (близько 9000 доларів США) клієнтам неплатоспроможних банків. Знаючи це, деякі люди свідомо відкривають депозити в проблемних банках для того, щоб отримати високі відсотки за своїми заощадженнями – якщо сума вкладу не перевищує 200 000 гривень, це є високоприбуткова безризикова інвестиція. Змінити це можна таким чином: або зобов’язати банки, що пропонують значно вищі за ринкові процентні ставки, сплачувати підвищені внески до Фонду гарантування вкладів, або знизити суму гарантованого покриття вкладів для таких банків.

Бюджетно-податкова політика

Мета реформи – оптимізація видатків державного бюджету, тобто зменшення невиправданих витрат та розкрадання коштів. Найбільшої економії можна досягти у (1) системі пільг та субсидій (надавати їх залежно від матеріального стану (means-tested), а не за належністю до певної категорії); (2) пенсійній системі (підвищення пенсійного віку та поступове впровадження другого рівня пенсійної системи); (3) державних закупівлях (переведення їх в електронну форму та відкриття інформації). Іншим напрямом реформ є фіскальна децентралізація – якщо місцева влада буде підзвітною насамперед місцевій громаді, а не центральному уряду, це підвищить її мотивацію витрачати кошти розумно. Щодо наповнення бюджету, уряд планує спростити податкову систему та зменшити витрати на адміністрування, щоб стимулювати бізнес працювати легально, а отже, збільшити податкову базу та відповідні доходи.

Основні досягнення. Починаючи з 1 липня 2015 року, більшість пільг (наприклад, знижки на комунальні послуги) надаються лише домогосподарствам з низькими доходами, а пільги для деяких категорій взагалі скасовані (втім, багато з них залишилося). Органи місцевого самоврядування отримали більше свободи в плануванні своїх бюджетів, збиранні доходів та витрачанні коштів (проте дотації з Державного бюджету залишаються істотними). Пенсійний вік для деяких категорій працівників покроково збільшується, але основна частина пенсійної реформи перебуває в стадії розробки, так само як і нова, радикальна, податкова реформа.

Після довгих перемовин уряд досягнув згоди із зовнішніми кредиторами України щодо реструктуризації державного боргу. Вони погодилися зменшити розмір боргу на 20% ($3,8 млрд.) та збільшити термін погашення на 4 роки. Однак, процентна ставка була збільшена в середньому на 50 базисних пунктів – до 7,75%. Ще однією умовою є виплата Україною “бонусів”, якщо зростання економіки перевищуватиме 3% на рік (імовірність чого є досить високою). Угода потребує схвалення парламентом.

Рекомендації. Зважаючи на заплановані на кінець жовтня місцеві вибори, дуже важливо роз’яснити людям нові (підвищені) повноваження та відповідальність органів місцевої влади, які вони обиратимуть (це може спонукати до більш обдуманого вибору). Також, необхідно впровадити інші, окрім виборів, механізми контролю місцевих громад над органами місцевої влади. Одним із таких механізмів є громадські слухання, які вже формально впроваджені – проте мають невеликий реальний вплив. Щоб зробити голос місцевих громад більш чутним, необхідно зобов’язати органи місцевої влади проводити громадські слухання та брати до уваги ухвалені ними рішення. Іншим можливим механізмом є нещодавно запроваджені електронні петиції.

Державні підприємства

Метою реформи є реструктуризація або приватизація переважної більшості державних підприємств, за винятком стратегічних (наприклад, таких як атомні електростанції). Наразі більшість державних підприємств в Україні або взагалі не працюють, або є збитковими (чистий збиток у 2014 році склав 2.3% ВВП), а отже,  позбувшися них, можна заощадити бюджетні кошти в короткостроковій перспективі та, можливо, отримати більше податкових надходжень протягом 3-5 років.

Основні досягнення. Українські держпідприємства були “каламутною водою”, в якій менеджерам було легко “ловити рибку” до власної кишені переважно тому, що інформація про ці підприємства була прихована від громадськості (і, можливо, від уряду теж). Тому реформи в цій області почалися з прозорості – уряд опублікував фінансову звітність 100 найбільших державних компаній та розпочав їх аудит. Наразі уряд працює над визначенням фіскальних ризиків для найбільших 30 підприємств та планами приватизації для п’яти з них.

Рекомендації. В той час як реструктуризація чи приватизація великих державних підприємств збільшить не тільки надходження до бюджету, але політичну напругу, існує легкий спосіб скоротити непотрібні бюджетні витрати без зайвого шуму. Близько трьох тисяч середніх та малих державних підприємств можуть бути продано швидко та безболісно – виручка, швидше за все, не буде вражаючою, але принаймні платники податків не муситимуть покривати збитки цих підприємств. Основною проблемою тут є забезпечення прозорих аукціонів – завдання, яке можна легко віддати на аутсорсинг.

Енергетичний сектор

Реформи в енергетичному секторі є, мабуть, одним із найбільших викликів для України – як для країни – імпортера енергоносіїв, наша енергоефективність є вражаюче низькою. По-перше, зношена інфраструктура призводить до величезних втрат ресурсів на шляху до споживача [2]. По-друге, застарілі технології виробництва та старий житловий фонд спричиняють великі перевитрати енергії в промисловості та домогосподарствах. Через дуже низькі “політичні” комунальні тарифи (найнижчі в регіоні до квітня 2015 року) у людей не було стимулів утеплювати свої оселі або встановлювати лічильники газу чи тепла (навесні 2015 року лічильники тепла мали лише 36% домогосподарств, а лічильники газу – 70%). По-третє, дворазова різниця в тарифах між промисловими й комунальними споживачами (домогосподарствами) створювала широкі можливості для арбітражу. Тому, щоб підвищити енергоефективність країни, необхідно деполітизувати енергетичний сектор та зробити його більш ринковим.

Основні досягнення. Першим кроком стала розробка та початок виконання плану підвищення енерготарифів для населення до ринкового рівня до квітня 2017. Крім того, було прийнято Закон «Про ринок природного газу» (який містить норми Третього енергетичного пакета ЄС), який набирає чинності з жовтня 2015 року. Було зроблено деякі кроки у бік підвищення прозорості діяльності «Нафтогазу» та покращення збору платежів. Наступним логічним кроком є поділ «Нафтогазу» на компанії з видобування та транспортування ресурсів.

У квітні 2015 було прийнято законодавчі зміни [3], що уможливлюють діяльність енергозберігаючих компаній, але подальші заходи щодо підвищення ефективності сектора (встановлення лічильників, оновлення інфраструктури, утеплення будинків і т. д.) потребуватимуть набагато більше часу та коштів [4].

Рекомендації. Для захисту бідних домогосподарств від тягаря зростаючих комунальних тарифів уряд запровадив субсидії, що залежать від рівня доходів, а також значно спростив процедуру їх отримання. Проте субсидії виплачуються не безпосередньо користувачам (які могли би використати ці кошти на, скажімо, встановлення лічильників чи утеплення осель), а теплопостачальним та іншим комунальним компаніям. Більше того, щоб зменшити витрати держави на субсидії, було знижено нормативи споживання ресурсів, які входять до формули розрахунку субсидій. Це зменшило стимули до встановлення лічильників та економії для користувачів, які не отримують субсидій (якщо норматив є вищим за моє фактичне споживання, мені буде вигідно встановити лічильники та заощаджувати ресурси. Але якщо норматив нижчий за моє фактичне споживання, я не буду цього робити). З цього випливає, що норматив споживання варто підвищити, тоді як субсидії повинні надходити на рахунки людей, а не енергетичних компаній, і можуть бути частково витрачені на встановлення лічильників у бідних домогосподарствах.

Підприємницький клімат та боротьба з корупцією

Мета реформи – перетворити системну корупцію на епізодичну. Це непросте завдання – як витягти себе з болота за чуба – оскільки міліція, прокуратура та судова система є, мабуть, найбільш корумпованими частинами держави. На жаль, посадовці найвищого рівня не є винятком, – а отже, “грузинського дива” в  Україні годі очікувати. Українське громадянське суспільство є дуже активним у викритті випадків корупції. Проте, оскільки воно не має механізмів притягнення посадовців до відповідальності, воно потребує значної міжнародної підтримки. Припинення операцій із сумнівними активами українського походження було б дуже доречним. Окрім переслідування корумпованих чиновників, дерегуляція та загальне зменшення втручання держави в економіку є надзвичайно важливою частиною антикорупційної політики.

Основні досягнення. Протягом цього року були створені Національне антикорупційне бюро та Національна агенція з питань запобігання корупції (які ще не працюють). У липні було внесено зміни до законодавства про прокуратуру, що дозволяють «влити свіжу кров» у систему та призначити “антикорупційного” прокурора. Втім, проекти Законів «Про державну службу», який дозволить провести широку адміністративну реформу, та «Про Державне бюро розслідувань», що закладе підвалини для боротьби з корупцією на найвищому рівні, все ще очікують на схвалення парламентом.

Дерегуляція впроваджується швидше, ніж переслідування корупції. Перший закон у царині дерегуляції було прийнято вже навесні 2014 року, а у 2015 році було прийнято закон про спрощення ліцензування та декілька постанов уряду щодо дерегуляції. Тим не менш, станом на третій квартал 2015 року, прийнятий у березні 2015 року план дерегуляції виконано лише на 23%.

Рекомендації. Урядові стратегії боротьби проти корупції та впровадження децентралізації є досить якісними, але їх виконання є нелегким через опір чи саботаж змін з боку як олігархів, так і глибоко вкоріненої бюрократії. VoxUkraine пропонував ряд способів активізувати реформи: (1) зосередитись на стимулах; (2) поступове виключення корумпованих ланок із процесу прийняття рішень через підхід «dual-track»; (3) максимальне розкриття інформації, доступної державі; (4) закони ”qui-tam” (механізм приватного звинувачення); (5) передача на аутсорсинг деяких державних функцій та залучення професіоналів іззовні  (1, 2). Проте нашою основною рекомендацією є нульова толерантність до корупції на ділі, а не на словах.

Судова система

Мета реформи – забезпечити верховенство закону в усіх випадках. Як зазначено вище, це непросте завдання, яке ускладнюється необхідністю знайти рівновагу між незалежністю судової системи та підзвітністю суддів.

Основні досягнення. Закон «Про відновлення довіри до судової влади», прийнятий у березні 2014 року, передбачав перевибори суддів всіх судів першої інстанції. Проте  насправді було замінено лише 20% суддів. Цей самий закон припинив повноваження сімнадцяти з двадцяти членів Вищої ради юстиції, яка відіграє важливу роль у призначенні та звільненні суддів. Оскільки нові члени Ради від парламенту досі не призначені, Рада не діє з березня 2014 року (можливо, саме це стало причиною включення вимоги заповнення вакансій до нового Меморандуму МВФ). Одним із головних досягнень у правовій сфері цього року є новий закон про судову систему, схвалений Венеційською комісією, а також  впровадження інституту бізнес-омбудсмена, який вже виконує свої функції досить ефективно, незважаючи на те, що закон щодо його повноважень ще не прийнятий.

Рекомендації. Стратегія судової реформи на 2015-2020 роки визначає основні напрями покращення судової системи (краща професійна підготовка та відбір суддів, ширше застосування суду присяжних тощо), але не містить конкретних заходів та термінів їх виконання. У деяких країнах задля більшої відповідальності судді нижчих інстанцій обираються місцевими громадами. Така система має свої переваги та вади, проте ми вважаємо, що в Україні необхідно принаймні розпочати відповідну дискусію.

Висновок

Здається, що на сьогодні уряд уже зробив найлегші кроки у здійсненні реформ. Подальші реформи неминуче зачіпатимуть чиїсь інтереси. Тому уряду необхідно заручитись підтримкою суспільства через проведення популярних (але не популістських) змін. Найбільш очевидним кроком здається боротьба з корупцією – або через широко висвітлені процеси проти «крупної риби», або через усунення дрібної корупції в наданні адміністративних послуг (скасування непотрібних дозволів/довідок, впровадження електронного надання послуг та/або «єдиних вікон»).

Як зазначено вище, наступні два місяці – це найкращий час для того, щоб покласти більше відповідальності на виборців – шляхом роз’яснення суті фіскальної децентралізації та можливостей, які вона створює. Оскільки результати місцевих виборів значною мірою визначатимуть розвиток країни в найближчі роки, дуже важливо переконати людей обирати розумом. Водночас, поширення методів із недавніх виборів у Чернігові на решту країни означатиме, що головні політичні гравці в Україні мають на меті лише імітацію реформ (і перерозподіл ресурсів), а не справжні реформи, які би обмежили їхню частку, але збільшили б розмір «пирога».

Примітки