В единстве – сила. Влияние реформы децентрализации на местные бюджеты в Украине

Объединенные общины могут стать ядром нового общественного договора между гражданами и государством. Если лидеры ОТО информируют граждан об использовании средств общины, то местные жители понимают, как распоряжаются их налогами. В свою очередь органы местного самоуправления стремятся повышать качество публичных услуг в общинах и меньше тратить на «местную бюрократию». Таким образом они мотивируют жителей платить налоги. Таким образом формируется «замкнутый круг добродетели», который является основой более благоприятной среды для деятельности местного бизнеса и формирования доверия к местной власти.

У децентрализации в Украине есть два важных результата для долгосрочного экономического роста: (1) более исправная уплата налогов местными жителями и (2) уменьшение расходов на содержание органов местного самоуправления. Эти две гипотезы лежат в основе этого исследования. Мы проверили их, статистически исследовав бюджетные доходы и расходы местных общин до и после объединения. Результаты исследования подтвердили обе гипотезы. Подробнее — ниже.

Влияние объединения общин на местные бюджеты: рост доходов и расходов

Для того, чтобы оценить чистый экономический эффект реформы, мы проанализировали только те виды доходов и расходов местных бюджетов, которые существовали как до, так и после реформы (см. полный перечень в Приложении). Это местные налоги, неналоговые доходы, а также поступления от операций по управлению капиталом. Также мы рассмотрели все местные расходы, кроме расходов на образование, здравоохранение и социальную помощь. В исследовании мы пытались «очистить» влияние объединения на местные бюджеты от влияния других факторов, таких как деловая активность в общине, инфляционное увеличение налоговых поступлений со временем, местные культурные традиции и т.д.

После образования ОТО выросли поступления от местных налогов

Объединение местных общин в ОТО привело к увеличению поступлений от налога на недвижимое имущество на +121,7% и от туристического сбора на +8,8% (на душу населения). Как видно на рисунке 1, хотя абсолютная величина этих видов налоговых поступлений в ОТО в среднем ниже, чем в необъединенных общинах, темпы их роста увеличиваются после образования ОТО. Значительное влияние реформы именно на эти два вида налогов, вероятно, вызвано тем, что лидеры ОТО прилагают усилия к улучшению администрирования налогов (например, принимают положение о туристическом сборе, которое отсутствует в большинстве необъединенных местных общин). Это подтверждается увеличением после объединения собственных поступлений бюджетных учреждений из других источников (на душу населения) на +81,7%. Эти доходы являются неналоговыми по своей природе, поэтому их рост может свидетельствовать об улучшении управленческих практик органов местного самоуправления.

В результате объединения на 5,4% выросли доходы от единого налога с физических лиц и на 23,4% — от единого налога с юридических лиц (на душу населения). Этот результат согласуется с исследованием Гаманюк и Пальчук (2020). Это означает, что реформа децентрализации могла вдохновить как местный бизнес легализоваться, так и других жителей ОТО начать свое дело, увеличив уплату налогов в местный бюджет.

После образования ОТО выросли инвестиции в местную инфраструктуру и расходы на развитие

Местные расходы также растут быстрее после образования ОТО. А именно, расходы (на душу населения) на дорожное хозяйство выросли на +59,2%, на жилищно-коммунальное хозяйство на +205,6%, на физическую культуру и спорт на +301,5%, на клубные заведения на +46,2%, на библиотеки, музеи и выставки на +569,3%, на исследования и разработки на +443,6%. Субсидии и текущие трансферты предприятиям из местного бюджета выросли на +200,7%, а капитальные трансферты предприятиям – на +361,8%. Подробнее их динамика изображена на рисунке 2. 

В целом после объединения капитальные расходы или расходы на развитие (на душу населения) выросли вдвое больше (+437,1%), чем расходы на потребление или текущие расходы (+198,9%). Это означает, что после образования ОТО местные власти больше инвестируют в программы развития, реставрацию и реконструкцию с долгосрочным эффектом, чем в мелкие расходы (уличное освещение, оплата коммунальных услуг и энергоносителей, покупка мелкого инвентаря и т.д.). До реформы расходы развития были примерно в 3-4,5 раза меньше, чем расходы потребления (рис. 3).

После образования ОТО сократились административные расходы на органы местного самоуправления

Произошло значительное сокращение админрасходов: несмотря на то, что расходы на органы местной власти и местного самоуправления на душу населения выросли в абсолютной величине, доля расходов на органы местного самоуправления в общих расходах уменьшилась на 11,8%. А доля расходов на оплату труда и социальные взносы уменьшилась на 4% (рис. 4). Это свидетельствует об экономии на масштабе. Благодаря объединению нескольких сельских, поселковых или городских советов в один орган местной власти количество штатных работников в органах самоуправления ОТО уменьшилось по сравнению с суммарным количеством работников в органах власти необъединенных населенных пунктов.

Итак, уже в первые два года реформа достигла ожидаемых результатов. В объединенных общинах по сравнению с необъединенными выросли налоговые поступления и снизились административные расходы.

Поэтому для центральной власти ошибкой было бы «разворачивать» реформу — например, забирать у общин часть НДФЛ или «перекраивать» общины, объединившиеся добровольно. Последнюю ошибку центральная власть уже допустила. Это привело к социальному напряжению и частичному разочарованию в реформе со стороны успешно работающих общин. Остается надеяться, что решение о «перекраивании» 127 общин будет отменено в судебном порядке.

Выводы и рекомендации

После объединения действующие ОТО смогли увеличить чистые налоговые поступления от нескольких видов местных налогов (в частности, единый налог с физических и юридических лиц, налог на недвижимое имущество, туристический сбор). Мы предполагаем, что более широкие полномочия органов местной власти и трансферты на выполнение этих полномочий позволили ей вкладывать средства в развитие общин. Соответственно, жители увидели, на что тратятся их налоги, и стали охотнее их платить. Также органы местной власти получили стимулы улучшать местный бизнес-климат, чтобы собирать больше налогов и соответственно иметь больше средств на местное развитие.

Если же часть доходов ОТО, которые в течение 4-5 лет оставались и тратились на местах, директивно забрать в пользу районного бюджета, это приведет к потере доверия со стороны местного бизнеса и его желания платить налоги в пользу общины. Именно поэтому все 60% НДФЛ и другие налоги согласно Бюджетному кодексу должны остаться в бюджетах ОТО.

В то же время в ОТО относительно меньше средств тратятся на местную бюрократию. Это может свидетельствовать об эффекте экономии на масштабах (в управленческих органах ОТО работают меньше людей, чем суммарно работало в управленческих органах сел, вошедших в ОТО).

Скорее всего, экономические результаты деятельности добровольно и принудительно объединенных общин в Украине будут отличаться. В других странах, где муниципальные объединения произошли на принудительной административной основе, были обнаружены более скромные или незначительные результаты подобных реформ (например, 1, 2, 3). Это естественно, ведь при добровольном объединении у жителей общин изначально формируется больше доверия друг к другу и к местной власти, а также больше ответственности перед обществом. Важно не разрушить это доверие и ответственность, сохранив существующую финансовую автономию ОТО.

Приложение. Подробная методология и процедура оценки

Исследование основывается на методе «Разница в различиях» (Difference-in-Differences, или DiD) в контексте панельных данных (например, 1, 2, 3), который является наиболее популярным в эмпирической литературе об объединении общин. Для применения этого метода в случае украинской реформы были выделены только те виды доходов и расходов местных бюджетов, изменения которых можно отслеживать как до, так и после реформы (см. полный перечень в таблице 1 ниже). Они были определены с помощью изучения последних редакций Бюджетного кодекса Украины до и после реформы децентрализации (по состоянию на 26.10.2014 и 24.12.2017 соответственно), а именно статьи 64, 69, 86, 88-89, 91 и 93 БКУ. Эти бюджетные показатели стали зависимыми и контрольными переменными в модели.

Для этого исследования использовались данные о ежегодных выполненных бюджетах местных советов в Украине на протяжении шести лет, то есть за четыре года до реформы децентрализации (2012-2015 гг.) и два года (2016-2017 гг.) после реформы. Источником данных является портал BOOST Всемирного банка. Поскольку после образования ОТО о доходах и расходах местных советов, вошедших в состав этой ОТО, не отчитывались, то чтобы сделать возможной оценку, бюджеты сел были сгруппированы в так называемые прототипы бюджетов ОТО до реформы. Таким образом, сравнивались бюджеты ОТО (2016-2017 гг.) с прототипами бюджетов ОТО (2012-2015 гг.).

Во время этапа подготовки данных были исключены бюджеты сельских, поселковых и городских советов, расположенные в Автономной Республике Крым, и бюджеты временно неподконтрольных населенных пунктов, а также населенных пунктов на линии разграничения в Донецкой и Луганской областях. Причина заключается в том, что у них не было возможности для объединения в ОТО и что данные доступны только за 2012-2014 годы.

Также были исключены бюджеты городов областного значения, поскольку в 2016 году по законодательству они не могли объединяться с другими советами, чтобы стать ОТО. Поскольку они относятся к контрольной группе населенных пунктов не в составе ОТО, из-за их большого размера эти бюджеты будут «загрязнять» показатели влияния реформы на контрольную группу, поэтому их пришлось исключить. Все данные также были дефлированы с помощью Индекса потребительских цен (ИПЦ) по состоянию на декабрь каждого предыдущего года.

Основная спецификация модели DiD такова:

Yit=0i+1ATCi+2post_reformt+3Diff_in_Diffit+4controlit+i

ATCi является категориальной переменной для обозначения ОТО, t и i – идентификаторы года и общины, post_reformt является категориальной переменной для периода времени после объединения (с 2016 года). Diff_in_Diff, которая является (Post_reform * ATC)it, – это эффект реформы и основная независимая переменная, то есть фиктивная переменная для ОТО после объединения. Также существует вектор контрольных переменных controlit,, а εit – остатки регрессии.

Влияние реформы оценивается как коэффициент независимой категориальной переменной Diff_in_Diffit, которая обозначает ОТО в послереформенный период. Таким образом, все местные бюджеты, представленные в данных, попали в одну из четырех категорий, изображенных в таблице 2 ниже.

Поскольку влияние реформы «загрязнено» временными и индивидуальными фиксированными эффектами, приводящими к тому, что стандартные ошибки смещаются вниз (Cunningham 2020), в этом исследовании базовая модель DiD была расширена до модели DiD с фиксированными эффектами (two-way fixed effect) с шестью годами и более 9000 групп.

Yit=0i+ 1ATCi+ 2post_reformt+3Diff_in_Diffit+ δ4controlit+i=29,000

IDi – это фиксированный эффект индивидуальных общин, yeart – фиксированный эффект отдельных лет.

Поскольку источником вариаций являются устойчивые различия между общинами, стандартные погрешности были кластеризированы на уровне села, поселка или города (clustered standard errors) (Маккензи 2017).