Индекс реформ 168: Порядок разработки и утверждения градостроительной документации

«Порядок разработки, обновления, внесения изменений и утверждения градостроительной документации, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 01.09.2021 за № 926 (далее — Порядок), принятый к исполнению Закона Украины “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно планирования использования земель” (далее — Закон № 711).

Ранее вопросы содержательного наполнения градостроительной документации на местном уровне регулировалось целым рядом строительных норм, которые длительное время не пересматривались, а соответственно морально устаревали и теряли свою актуальность. 

С принятием Закона № 711 ситуация в корне изменилась, ведь теперь комплексные планы территорий общин, генеральные планы населенных пунктов и детальные планы территорий считаются одновременно и градостроительной документацией, и документацией по землеустройству.

Учитывая, что сфера регулирования СНиП не распространяется на земельные правоотношения, вопросы определения состава и содержания такой документации, а также урегулирование процедурных вопросов, связанных с ее разработкой, переданы на уровень Кабинета Министров Украины. 

При этом в определенной степени достигнута цель по систематизации законодательства в этой сфере, ведь отныне в одном акте собрано подавляющее большинство норм, связанных с разработкой градостроительной документации на местном уровне. 

Принятие этого постановления является одним из определяющих шагов, направленных на реализацию реформы, предусмотренной Законом № 711, которая заключается прежде всего в:

— предоставлении территориальным общинам полномочий по пространственному планированию развития своих территорий не только в пределах населенных пунктов, но и за их пределами; 

— отнесении градостроительных условий и ограничений к ограничениям в использовании земель, в результате чего после разработки градостроительной документации по новому Порядку каждый сможет увидеть на Публичной кадастровой карте сведения о предельно допустимой высотности застройки той или иной территории, зоны охраны памятников культурного наследия и т.д.; 

— существенном упрощении процедуры изменения целевого назначения земельных участков при условии соблюдения требований градостроительной документации. 

Отсутствие такого Порядка делало фактически невозможным практическую реализацию этой реформы. 

Недостатки Порядка комплексно обсуждать рано, поскольку на практике его нормы только начали «тестироваться». 

В конце этого года планируется утвердить первые комплексные планы пространственного развития территорий территориальных общин (Роганской и Песочинской территориальных общин Харьковской области). Тогда уже можно будет сформировать перечень проблем, возникающих при применении норм Порядка на практике. 

Из тех проблем, с которыми сталкиваются разработчики комплексных планов сегодня, следует отметить прежде всего недостаточную урегулированность вопроса по получению исходных данных, необходимых для их разработки. Законом № 711 Кабинета Министров Украины предоставлены полномочия по определению состава и источников получения исходных данных. Зато на уровне Порядка этот вопрос подробно раскрыт.

Вследствие этого в адрес органов местного самоуправления, принявших решение о разработке градостроительной документации, поступают десятки отказов в предоставлении информации, необходимой для качественного планирования развития территории и установления ограничений в использовании земель, а соответственно существенные вопросы (например наличие охранных зон, деятельность предприятий, которые оказывают отрицательное влияние на состояние атмосферного воздуха и т.д.) невозможно учесть при разработке такой документации».

«Данный порядок постановления 926 разработан к закону 711 “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины…”, вступившему в действие с 21 июля 2021 года. Этим законом вносится ряд существенных изменений во многие законодательные акты Украины. 

В частности вносятся изменения в Закон Украины “О регулировании градостроительной деятельности”, а именно появляется новый вид градостроительной документации — Комплексный план пространственного развития территории территориальной общины. Это одновременно градостроительная документация на местном уровне и документация по землеустройству, которая разрабатывается на всю территорию территориальной общины. 

И также появляется документ стратегического планирования — Концепция интегрированного развития территории территориальной общины, который может разрабатываться по заказу органа местной власти с привлечением местных жителей и субъектов хозяйствования, действующих на территории общины. Этот документ определяет долгосрочные приоритеты развития территории. Также этот документ представляет из себя исходные данные для разработки градостроительной документации на местном уровне. 

Эти изменения внесены для обеспечения устойчивого развития территории территориальной общины (это также прописано в законе 711). 

Кратко о положительных изменениях согласно закону 711:

• Планирование территории за пределами и в пределах населенных пунктов 
• Два новых вида планирования территории: планировочные решения генерального плана и планировочные решения детального плана территории, которые разрабатываются в составе комплексного плана 
• Комплексный план дает сбалансированное развитие территории в целом, а не на отдельные населенные пункты 
• Предусмотрен механизм учета потребностей жителей 
• Община получает пространственные данные о ресурсах 
• Интеграция градостроительной и землеустроительной документаций 

Постановление 926 просто уточняет порядок разработки комплексного плана. А если территория общины — это лишь один населенный пункт, то данный генплан разрабатывается по новому порядку 926. Разработка градостроительной документации на местном уровне предполагается уже по новой процедуре, а именно путем создания рабочей группы, разработки задания на градостроительную документацию путем проведения стратегических сессий по определенным направлениями развития или по разработке концепции интегрированного развития. 

Важным изменением является то, что сейчас разработчиком градостроительной документации на местном уровне может быть только организация, которая имеет в своем составе сертифицированных архитектора и землеустроителя. (Осуществлять разработку, обновление и внесение изменений в градостроительную документацию на местном уровне может субъект хозяйствования, который имеет право осуществлять разработку градостроительной документации в соответствии с Законом Украины “Об архитектурной деятельности” и документации по землеустройству в соответствии с Законом Украины “О землеустройстве” (далее — разработчик)). 

По всем этим изменениям должно быть полное вовлечение местных жителей. Они также позволяют обеспечить устойчивое развитие территорий и взаимосвязь стратегических и пространственных документов».

«По моему мнению, Постановление КМУ № 926 от 01.09.2021 г. не соответствует законодательству, на которое ссылается. В частности новые термины, определения, механизмы регулирования и принципы управления при разработке и обновлении градостроительной документации должны отражаться в законах, которые в преамбуле указываются основанием для принятия регуляторного акта.

Хочу обратить внимание на еще один момент: возможной причиной проблем в будущем может стать формулировка целевого назначения и видов использования территорий населенных пунктов. В новом Постановлении КМУ указано «функциональное использование территории» — существующее использование территории по преимущественной функции (общественная, жилая, производственная и т.д.), а «функциональное назначение территории» — перспективное использование территории по преимущественной функции, установленной ​​планом зонирования территории в составе соответствующего вида градостроительной документации. Так что после определения назначения территорий может оказаться, что жилые дома находятся там, где должно быть производство. Кто будет решать конфликты между местными жителями и застройщиками, неизвестно».

«Новый порядок разработки градостроительной документации (постановление КМУ от 01.09.2021 № 926) — это катастрофа, потому что там протянули нормы, позволяющие по прихотям депутатов местных советов как угодно менять градостроительную документацию и дальше эти перерисованные (де-факто — новые) проекты не подлежат прохождению процедуры общественного обсуждения.

Выглядит это так:

В п. 49 и 50 Порядка прописан порядок действий в случае неутверждения ГД местным советом – тогда проект перерисовывают по указаниям депутатов. И такой переработанный проект повторно проходит «завершающий этап разработки проекта градостроительной документации на местном уровне».

А «Завершающий этап» урегулирован п. 44 Порядка — он начинается после проведения общественных слушаний.

Вот такой механизм, по которому депутаты могут дорисовать любую прихоть строительного лобби и не спрашивать общественность. Как не трудно догадаться, этот зашитый инструмент умножает на ноль весь позитив, который есть в новом Порядке».