Стратегічне Планування Розвитку Регіонів: Куди Дрейфуємо

Значна частина затверджених Стратегій розвитку областей є доволі низької якості і не дають чіткого уявлення про те, в яких напрямках буде розвиватися регіон. Проте позитивним є сам факт розробки стратегій, що змушує ОДА та обласні ради більше комунікувати, шукати консенсус і синхронізувати бачення розвитку з іншими гравцями. Для громадських організацій стратегії є додатковим інструментом, до якого можна апелювати при адвокатуванні ініціатив та моніторингу обіцянок місцевої влади.

Стратегічне планування – важливий компонент сталого розвитку будь-якої управлінської системи – як комерційної фірми чи державної установи, так і цілого регіону. Кожна область України згідно з Державною стратегією регіонального розвитку до 2020 року повинна мати довгостроковий Стратегічний план на 5 років із визначеними цілями та завданнями.

«Стратегії є надзвичайно важливими, адже вони визначають основні пріоритети та контрольні точки розвитку. Без стратегії розвиток може бути лише хаотичним», – коментує Валерій Пекар, Співзасновник Громадянської Платформи Нова Країна.

Гарно розроблена Стратегія є інструментом налагодження партнерських відносин або своєрідним камертоном, через який у час турбулентності, невизначеності й ручного регулювання адміністрації регіону, органи місцевого самоврядування, бізнес та громади можуть спільно виважено та узгоджено діяти для досягнення спільної візії.

Для того щоб порівняти наявність та якість розробки затверджених Стратегій ми надіслали запити та промоніторили веб-сайти обласних рад та обласних державних адміністрацій усіх регіонів України, за виключенням тимчасово окупованого Криму (див. інфографіку). Виявилось що в окремих областях стратегії розвитку області досі не прийняті, а ті, які затверджені часто створені по єдиних теоретичних шаблонах “для галочки” з порушенням вимог постанови Кабміну № 1186.

У Запорізькій, Херсонській, Тернопільській, Львівській та Чернівецькій областях регіональні стратегії на наступні 5 років станом на початок вересня 2015 року не були затверджені обласними радами та знаходяться на етапі проектування та збору коментарів, хоча згідно з постановою КМУ N 1186, вони мали б бути ухвалені ще до лютого (через 6 місяців після прийняття Державної стратегії 2020).

Представники ОДА пов’язують зриви дедлайнів, у першу чергу, з довготривалістю процесу відбору дійсно важливих і гідних інвестування проектів для плану реалізації.

«Громадськість досі мало любить органи влади, а тому й співпрацювати тяжко. Довго збираємо ідеї проектів, довго погоджуємо, тому й процес затягується», – пояснює Ірина Пшенична, начальник відділу економіки і прогнозу розвитку Херсонської ОДА.

Серед причин затримок також зазначають зміни керівництва ОДА (а відтак, як мінімум, відсутність людини, яка підпише Стратегію) та тривалість процесу узгодження стратегічних цілей. За словами Олени Слепинюк, начальника управління економічного і соціального розвитку Департаменту економічного розвитку Чернівецької ОДА, «домовитися з усіма зацікавленими сторонами, врахувавши побажання та ідеї усіх, надзвичайно складно».

Проведення якісного громадського обговорення справді досить затяжний процеc, проте часом найкраще таки є ворогом хорошого – у більшості областей стратегії розвитку були затверджені без перевищення на 8 місців строків, передбачених законом. Враховуючи те, що наступаючі місцеві вибори змінять конфігурацію політичних гравців в регіонах, цілком можливо, що процес ухвалення стратегій обласними радами-аутсайдерами може затягнутися ще надовше.

Щоб Стратегія була втілюваною та ефективною, вона, за словами Валерія Пекаря, повинна передбачати кілька основних моментів: «а) грунтуватися на реальному матеріалі, б) бути вироблена разом із іншими стейкхолдерами – бізнес, громадські організації, місцеве самоврядування на рівні районів, міст, громад; в) відповідати на питання щодо пріоритетів та очікуваних результатів».

Представники ж ОДА зазначають, що ефективність Стратегії розвитку регіону залежить, у в першу чергу, від відібраних проектів та ініціатив.

«Стратегія – це такий собі дороговказ. Громада мусить визначитись, куди їй рухатись, а інвестори мусять розуміти, у що вкладати ресурси. Однак без якісного плану реалізації, стратегія – це всього лиш папір. Потрібно знайти конкретні проекти за кожним напрямом, і ці проекти мусять бути інноваційними, а не проектами проїдання державних ресурсів», – коментує Володимир Репей, перший заступник департаменту регіонального економічного розвитку Вінницької ОДА.

Ключовим недоліком переважної більшості Стратегій є брак конкретики: шаблонність та розфокусованість стратегічних цілей, розмитість формулювань операційних цілей і завдань, відсутність або недостатня пропрацьованість індикаторів успішності та плану моніторингу виконання, відсутність оцінки декількох сценаріїв розвитку й необхідних ресурсів для виконання стратегії, а також неузгодженість спільного бачення розвитку регіону між адміністрацією регіону, бізнесом та громадськістю.

Розглянемо детальніше слабкі місця типових стратегій більшості областей та приклади їхнього вирішення – «кращі практики» Вінницької, Закарпатської, Кіровоградської, Харківської, Одеської та Донецької областей.

Шаблонні та розфокусовані стратегічні цілі

Представники ОДА зазначають, що найбільш містким етапом підготовки Стратегії є вироблення та узгодження стратегічних цілей. Однак відкритим залишається питання, чим зумовлена його місткість, адже в більшості обласних стратегій цілі є «вічнозеленими» та універсальними.

У 11 із 17 затверджених Стратегій розвитку областей обрано ідентичні стратегічні цілі: розвиток людського потенціалу, розвиток сільських територій та економічне зростання. Ключові пріоритети, як і загальна структура документів, виконані за єдиним шаблоном і сформульовані настільки універсально та всеохоплююче, що їх використали щодо таких несхожих за специфікою та потенціалом регіонів як Дніпропетровська, Рівненська, Івано-Франківська, Полтавська області, тощо.

У регіонах, які ми відзначили як носії кращих практик, підхід до формулювання стратегічних цілей більш креативний. Наприклад, у Вінницькій області окрім традиційних економічного та соціального блоків у стратегію розвитку окремо винесено фінансовий блок та розвиток громадянського суспільства, в Кіровоградській – створення умов для розв’язання нагальних проблем переселенців, підвищення ролі та функціональних можливостей міст, розвиток транспортно-транзитного потенціалу, тощо.

Розмитість формулювання операційних цілей та завдань

Згідно з постановою КМУ № 1186, регіональна стратегія повинна містити поетапні плани дій з детальним описом заходів, строків виконання, відповідальних виконавців, обсягів та джерел фінансування, очікуваних результатів.

Натомість автори більшості стратегій у формулюваннях операційних цілей та завдань обмежуються загальними зворотами «заохочувати»/«поліпшувати»/«зміцнювати»/«розвивати» тощо (див. нижче витяг із Стратегічного плану розвитку м. Хмельницький).

Звісно що в умовах невизначеності та відсутності реальних досягнень в трансформації економіки держави, регіональні стратегії повинні бути досить гнучкими і хоча б відображати загальне розуміння того, що планується досягти. Проте, коли стратегія на 5 років не містить реальних KPI по задекларованому напрямку навіть на найближчі 2-3 роки і не передбачає щорічного звітування, виникають сумніви у тому що задекларовані цілі взагалі будуть виконуватися.

Зворотній приклад – у стратегії розвитку Вінницької області цілі сформульовані максимально конкретно з використанням кількісних параметрів, наприклад, “Залучити не менше 13-13,5% дітей шкільного віку до занять у спортивних секціях дитячо-юнацьких спортивних шкіл усіх територій (містах і районах)”.

Гарною практикою, яка робить роботу адміністрації більш помітною для населення, є використання проектного підходу, особливо якщо формулювання завдань відбувається через проведення відкритого конкурсу на кращі проекти в рамках визначених напрямів. Реальне втілення навіть невеликих проекту може зробити роботу адміністрації помітною для населення. Наприклад, будівництво доріг, ремонт шкіл, мостів, покращення транспортої системи, підвищення ефективності використання електроенергії або утилізації сміття демонструють досягнення та зміни в підходах органів місцевого самоврядування набагато яскравіше, ніж безликі узагальнені статистичні показники, досягнення яких не завжди має прямий звязок з діями адміністрацій.

Відсутність або недостатня пропрацьованість індикаторів успішності та плану моніторингу виконання

Стратегія повинна містити індикатори – мірило цілей, за якими визначатиметься успішність її реалізації. Однак у більшості стратегій розвитку областей України їх перелік задекларовано, проте не вказано ні замірів на момент затвердження стратегії (base line), ні на момент виконання. У результаті не зрозуміло як у 2020 році буде визначатися рівень успішності реалізації стратегії. І хоча майже кожна стратегія містить розділ “Моніторинг реалізації”, у переважній більшості з них просто задекларовано, що “моніторинг має бути”.

Натомість у Стратегії розвитку Вінницької області всі стратегічні і оперативні цілі та фактичні й прогнозні значення індикаторів, зібрані в одній табличці із зазначенням років проведення замірів, що виключає можливість подвійних трактувань при аналізі. Додатково виконано кількісну оцінку обсягів ресурсів, необхідних для виконання кожного проекту.

Відсутність оцінки декількох сценаріїв розвитку

Важливою складовою гарної стратегії має бути врахування кількох сценаріїв розвитку подій. Це дозволяє навіть за несприятливих умов мати орієнтири для досягнення успіхів у ключових напрямках. Проте, наприклад, для стратегії Київської та Хмельницької областей можливі сценарії взагалі не описані, а в переважній більшості «шаблонних» стратегій розділ «Сценарії розвитку» зводиться до описової частини, знову ж таки без кількісної оцінки.

Лише у стратегіях Донецької та Харківської областей сценарії узгоджені з окремо розрахованими індикаторами для оптимістичного та песимістичного прогнозів.

Неузгодженість спільного бачення розвитку регіону між адміністрацією регіону, представниками бізнесу, громадськістю та іншими силами.

До обговорення та затвердження ключових кроків стратегічного розвитку потрібно залучати депутатів обласної ради, керівників управлінь, представників громадських організацій, місцевого бізнесу, засобів масової інформації, агентства регіонального розвитку, експертів, консультантів. Активна та зацікавлена громадськість повинна мати доступ до інформації про стратегічний розвиток і мати інструмент впливу на формування стратегії. Важливо також залучати представників політичної опозиції, адже стратегія розвитку розрахована не на одну каденцію, а на довгострокову перспективу. Робоча група повинна розробити стратегію розвитку регіону з урахуванням його конкурентних переваг та особливостей, а не стратегію певної політичної групи.

Доволі дискусійними є озвучені у стратегіях підходи до роботи з бізнесом. Вважаємо що значно важливішим за декларування “пріоритетних для області секторів економіки” є створення прозорих правил роботи для всіх гравців, зокрема захист бізнесу від рейдерських захватів, незаконних перевірок та зловживань зі сторони державних органів влади. Іноземні інвестори знайдуть свою ринкову нішу в країні та в області лише тоді, коли будуть розуміти, що їхні інтереси захищені.

Оскільки Стратегії є творчим продуктом органів влади кожної області, в одних регіонах з розробкою справляються краще, в інших –гірше. Тому розробникам є чому повчитися один в одного. Значна частина затверджених стратегій є доволі низької якості і не дають чіткого уявлення про те, в яких напрямках буде розвиватися регіон. Проте позитивним є сам факт розробки стратегій, що змушує ОДА та обласні ради більше комунікувати, шукати консенсус і синхронізувати бачення розвитку з іншими гравцями. Для громадських організацій стратегії є додатковим інструментом, до якого можна апелювати при адвокатуванні ініціатив та моніторингу обіцянок місцевої влади.

У дослідженні ми свідомо сфокусувалися на факті наявності стратегій і порівнянні загальної структури документів, оскільки навіть такий аналіз показує, що культура стратегічного планування регіонів лише починає розвиватися. Глибший аналіз контенту стратегій на предмет коректності поставлених цілей задач та значень KPI є більш трудомістким та потребує узгодження позицій експертів з різних галузей, проте міг би дозволити виявити значно більше вагомих зауважень та кращих практик.

Звісно, що жодна навіть найбільш ідеальна, стратегія не гарантує світлого майбутнього. Оскільки переважна більшість стратегій затверджені менше ніж півроку тому, ми зможемо проаналізувати відповідність реально виконаних тактичних дій поставленим стратегічним і операційним цілям лише у наступному році. Проте, якщо на судні не знають, в яку гавань направляються, – жоден із вітрів не буде попутним.