Економіка – вниз, фіскальні ризики – вгору. Як виконується бюджет-2019

Світовий Банк та Міністерство економіки погіршили свої прогнози зростання економіки України з 2,9% до 2,7% та з 3% до 2,8%, а потім ще  раз – до 2,7% відповідно. Прогноз МВФ аналогічний до прогнозу Світового Банку.

Спільне між усіма цими очікуваннями те, що вони гірші, аніж закладені в бюджеті на поточний рік. Кошторис країни розрахований з показником реального зростання ВВП 3%. За Бюджетним Кодексом, різниця між оцінкою прогнозу та макрореалій – перша підстава для коригування бюджету.

«У випадку зі Світовим Банком – ми скоригували макропрогноз з 2,9% до 2,7% ВВП. Це незначна зміна. Зараз в країні перебуває команда експертів МВФ, і я впевнена, що це (бюджет – ЕП) обговорюється з Мінфіном. Ми не бачимо підстав для значного коригування бюджету», – сказала VoxUkraine директор СБ у справах України, Білорусі та Молдови Сату Кахконен. При цьому в Світовому Банку зазначають, якщо реформи загальмуються, то вповільнення економічного зростання буде більшим.

Аналіз звітності про виконання бюджету свідчить про те, що вповільнення економічного зростання вже позначається на бюджеті. Кошторис країни потерпає від недобору основних податків. Капітальні видатки недофінансовуються, а чергова відсутність запланованих мільярдів на покриття дефіциту від великої приватизації ставить бюджет в більшу залежність від запозичень.

У першому кварталі загальний фонд Держбюджету за доходами та видатками було виконано на 91%, що означає недовиконання плану на 16 млрд грн та 21,1 млрд грн. відповідно.

Чому бюджет з початку року не виконується і чи вдасться вирівняти ситуацію – в аналізі VoxUkraine

Доходи

Причини, з яких бюджет не виконується за основними податками, в більшості не нові, однак один фактор впливу найбільше дається взнаки. (Рис. 1).

ПДВ. Недонадходження ПДВ з імпорту пояснюється зміцненням гривні.  Іншою причиною є нижчий за очікуваний імпорт товарів та послуг, зокрема газу.

Крім цього, уточнили VoxUkraine в Міністерстві фінансів, на надходження від цього податку вплинуло запровадження з 1 січня 2019 звільнення від оподаткування ПДВ імпорту сонячних батарей та вітряків.

Основна причина недобору внутрішнього ПДВ – відшкодування значних сум податку на додану вартість, заявлених до відшкодування протягом четвертого кварталу 2018 року та підтверджених перевірками.  

Акцизи. Недобір акцизів з вироблених в Україні товарів відбувся з двох причин. Перша – скорочення у січні-березні 2019 року обсягів виробництва тютюнових виробів на 13,3% в порівнянні з аналогічним періодом минулого року.  Другий фактор повторюється з року в рік. Напередодні підвищення податкових ставок виробники формують складські запаси, акциз із яких сплачено у попередніх роках. Зараз такі запаси теж сформовано.

Рента. План зі збору ренти не вдалося виконати через минулорічну переплату  ренти на газ в обсязі 845,7 млн. грн. За інформацією Мінфіну, левова частка цієї суми (782,4 млн. гривень) припадає на «Укргазвидобування». У квітні ситуація покращилась – сума переплати зменшилась до 22,4 млн. грн. Поява цих переплат пояснюється спробами акумулювати ресурс у бюджеті під пікові періоди виплати субсидій.

Перевиконання плану спостерігається за двома податками – податком на доходи фізичних осіб та податком на прибуток.

Більші доходи від податку на прибуток – завдяки поліпшенню фінансових результатів підприємств.

Вищі доходи від ПДФО вдалося акумулювати завдяки зростанню середньої заробітної плати.

Видатки

Три типи видатків Мінфін профінансував на 99%-100%. Це соціальні видатки, в тому числі видатки на дотації та субвенції, та обслуговування державного боргу. (Табл. 2).

Cоціальні видатки – традиційно пріоритетні для держави. Мінфін завжди проводить їх у першу чергу, а рік подвійних виборів – додатковий стимул для безперебійного фінансування пенсій, зарплат, пільг.

З бюджетної статистики помітно – на субсидії з початку року держава витратила менше, ніж планувала.

Цього року субсидії виплачуються як готівкою, так і в безготівковій формі. Ресурс не вибрано за обома програмами.

«Протягом першого кварталу 2019 року на субсидії було спрямовано 22,3 млрд. грн. або 87%, що на 3,4 млрд. грн. менше проти планових призначень на цей період у сумі 25,7 млрд. грн», – повідомили у Мінфіні. Мінфін виділив стільки коштів, скільки сказав Мінсоц.

Міністр соціальної політики Андрій Рева у розмові з VoxUkraine пояснив: «Навесні минулого року ми посилили контроль за доходами громадян та змінили критерії для отримання субсидій. Виявилося, що заявок надійшло менше, ніж ми планували».

Також міністр додав, що оскільки монетизація почалась раніше – у березні, а не в травні – є потреба перекинути частину коштів з програми безготівкової виплати субсидій на готівкову. Це питання ще буде додатково обговорюватись.

Освіта та охорона здоров’я профінансовані на високому рівні – 99-100%. Особливо це стосується загальнодержавних видатків – субвенцій та дотацій.

Справа в тому, що більшість цих видатків у сфері охорони здоров’я та освіти мають реформаторський характер. Їхнім коштом реалізується певний компонент реформ на центральному та локальному рівнях. Фінансування цих сфер – пріоритет.

Видатки на апарати міністерств освіти та охорони здоров’я недофінансовані на 17% або 1,2 млрд грн та 32% або 0,7 млрд грн відповідно. Не запрацював фонд президента з підтримки освітніх та наукових програм для молоді – заплановані 300 млн грн так і не були виділені.

Видатки на оборону і безпеку проводились на відносно високому рівні, але нерівномірно. Так, рівень фінансування Нацполіції – 92% від плану, Міністерства оборони – 88%, Генпрокуратури – 89%, РНБО – 78%. Основна економія – на фінансуванні апаратів відповідних органів.

Економічна діяльність. Це тип видатків, з яким на відміну від захищених соціальних видатків держава традиційно експериментує – щось фінансує більше, щось менше в залежності від пріоритетності, сезонного фактору та наявності коштів у бюджеті.

У деяких із цих видатків досить низький рівень виконання.

Так, на реструктуризацію вугільної галузі держава витратила 33% від плану,  не провівши більше мільярда гривень. Низький рівень фінансування у дрібніших програм: інженерно-технічне облаштування кордону профінансовано на 23%, пільги та субсидії населенню на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу на 19%. Видатки на державне космічне агентство склали 17% від плану.

З фінансуванням доріг держава поки «розкачується». Так, Укравтодор у першому кварталі отримав 2,6 млрд грн або 8% із запланованого на весь рік ресурсу. Не почалось фінансування ремонту доріг загального користування за маршрутами Львів – Тернопіль – Умань; Біла Церква – Одеса – Миколаїв – Херсон. Аналогічна ситуація з дорогами Р-51 Мерефа – Лозова – Павлоград, Н-08 за маршрутом Запоріжжя-Маріуполь, Н-14 за маршрутом Кропивницький – Миколаїв та деякими іншими.

Нагадаємо, у 2018 році в бюджеті створили дорожній фонд. З нього фінансується дорожня сфера (як загальнодержавні, так і місцеві дороги). Фонд створювався для того, щоб дати можливість Укравтодору довгостроково планувати видатки на розвиток автомобільних доріг.

У цьому році з дорфонду планується спрямувати 50,4 млрд. грн. на розвиток автодоріг, з яких станом на 16 травня уже виділено 13,7 млрд. грн, повідомили у Мінфіні. Видатки на дороги залежать від сезонного фактору та готовності місцевих органів влади проводити ремонтні роботи. Це означає, що влітку та восени Мінфін може виділити більше коштів.

Трансферти місцевим органам влади та видатки розвитку. Основні субвенції – медична, освітня, на соціально-економічний розвиток територій, низка дрібніших субвенцій у сфері охорони здоров’я, соцзахисту та освіти, базова дотація – профінансовані повністю.

Традиційно потерпають від недофінансування видатки розвитку – у першому кварталі не почалося проведення видатків за фондом регіонального розвитку.

Як повідомили в Мінфіні, 15 травня на своєму засіданні Кабмін затвердив перелік проектів, які фінансуватимуться за рахунок Фонду, на загальну суму 3,3 млрд грн. Однак поки що цей перелік не оприлюднено.

Недофінансування видатків на економічну діяльність та видатків розвитку – ситуація, яка повторюється з року в рік, однак в останні роки для цього з’явилась додаткова підстава.

Два роки поспіль мінімальна зарплата та додаткові секторальні надбавки зростали. За даними Світового Банку, це підвищило Фонд оплати праці до 11% ВВП минулого року порівняно з 9% у 2016-му.

Поточні видатки бюджету активно зростали і залишаються на високому рівні – понад 38% ВВП.

«Минулого року втримати дефіцит бюджету в запланованих рамках переважно вдалося завдяки скороченню капітальних видатків на 27% від плану. Такий підхід несприятливо впливає на перспективи економічного розвитку», – говорить старший економіст Світового Банку Анастасія Головач.

Цього року тиск на бюджет в частині утримання держсектору залишається. «Однак важливим є те, що зростання мінімальної зарплати було втримано на рівні зростання номінального ВВП. Таким чином ми очікуємо, що найбільш значні фіскальні ризики з боку фонду оплати праці будуть нівельовані. Зараз більш важливо, що закладається в бюджет 2020 року, для того, щоб зменшити фіскальні ризики в середньостроковій перспективі» – резюмувала Анастасія Головач.

Що впливатиме на бюджет

В перспективі наповнення бюджету залежатиме від таких ключових факторів.

Продовження співпраці з МВФ. Травень – місяць, коли мав би відбутися перегляд програми співпраці України з кредитором. В ідеалі, Україна мала б виконати умови меморандуму з терміном виконання до кінця березня, отримати транш у сумі 1,3 млрд доларів і перейти до реалізації наступного етапу програми. Проте вже зараз зрозуміло, що повнота виконання Україною умов програми залишає бажати кращого.

Курсу гривні. Зміцнення національної валюти дає не тільки скорочення податків з імпорту, але й скорочує видатки на обслуговування держборгу та інші валютні видатки держави.

Вчасно знайдених компенсаторів. У бюджеті вже почала формуватись «дірка» від надходжень від приватизації – зібрано 190,7 млн грн із запланованих на рік 17,1 млрд грн. Мінфін компенсував недобір запозиченнями. В перспективі доступність та вартість запозичень залежатиме від співпраці з МВФ.

Якщо говорити про доходи бюджету, то основним компенсатором може стати вищий за запланований трансферт прибутку НБУ – оскільки підтверджений аудитом прибуток був вищий, ніж очікували в кінці 2018 року. Трансферт від НБУ планується в обсязі 65 млрд грн замість запланованих 47,6 млрд грн.

Масштабів уповільнення економіки. Темпи зростання економіки цього року вповільнюються, однак де межі цього вповільнення, сказати складно. В тому числі вони залежать від того, чи продовжить Україна в рік зміни влади взятий курс реформ.