Поправки на трильйони. Що депутати пропонували фінансувати з бюджету-2019

Щороку з дня подачі Мінфіном законопроекту про Держбюджет до парламенту до ухвалення його в цілому депутати генерують до проекту бюджету тисячі поправок. Їхня реалізація передбачала б збільшення видатків в рази і потребувала б додаткових трильйонів гривень.

Так, на реалізацію запропонованих до бюджету-2019 поправок потрібно було б 2,2 трлн грн. За результатами нашого аналізу, різниця між розміром групових та індивідуальних поправок невелика. Середня вартість індивідуальної поправки 2,4 млрд грн, групової – 2,3 млрд грн.

В кінцевому результаті уряд врахував їх всього на 17,7 млрд грн., або 0,8% від бажаного.

На прикладі законопроекту про Державний бюджет на 2019 рік VoxUkraine вирішив проаналізувати, хто з депутатів просив найбільше коштів з Державного бюджету і на що саме.

Що стало об’єктом аналізу

Під час перебування проекту бюджету в парламенті депутати подають поправки до розгляду бюджету у першому, другому і (якщо цього вимагають обставини) третьому читанні. Базовим та найоб’ємнішим є перелік пропозицій, сформований при підготовці бюджету до розгляду у першому читанні. На цьому етапі формується розгорнута таблиця поправок і вказується автор кожної з них. Саме тому VoxUkraine аналізував поправки, підготовлені народними обранцями до першого читання.

Поправки до проекту кошторису може подати депутат, група депутатів або парламентський комітет. Зважаючи на те, що в таблиці до першого читання присутні усі типи поправок,  ранжування відбувалося за сумою, на яку пропонувалося збільшити видатки.

Під час підготовки бюджету до першого читання депутати запропонували до нього 2171 поправку, однак не всі вони стали предметом нашого аналізу.

Як ми фільтрували поправки?

Ми не аналізували поправки, які стосувалися перерозподілу видатків, оскільки перерозподіл не впливає на баланс бюджету.

Також ми не враховували так звані «абстрактні» поправки, в яких депутати пропонують збільшити видатки на певні цілі, не вказуючи при цьому суми.

Таким чином у фокусі нашого аналізу опинилися 653 індивідуальних та 494 групових поправки.

Поправки, які передбачають пряме збільшення уже передбачених в бюджеті видатків. Це найбільша група поправок, які передбачають збільшення видатків бюджету на різні програми/проекти у конкретних обсягах.

Формула розрахунку їхньої вартості така:

«вартість депутатської поправки = бажана депутатом сума – закладена в проекті кошторису сума»

Поправки до видатків із чіткою прив’язкою до конкретного макропоказника (у випадку з бюджетом 2019 – до ВВП чи фонду оплаті праці). Деякі депутати пропонували збільшити обсяг фінансування видатків певних галузей або програм на конкретний відсоток від ВВП або встановити їх на рівні «не менше Х% від ВВП» чи фонду оплати праці.

Оскільки ВВП у 2019 році очікується у 3,9 трлн грн, пропозиції збільшити видатки до 7% та 10% від ВВП (саме ці цифри фігурують у поправках депутатів ) потребували б сотні мільярдів гривень.

Зважаючи на те, що поправки подаються до закону про Державний бюджет, ми рахували вартість таких поправок саме для Держбюджету, не враховуючи можливий вплив на видатки місцевих бюджетів чи приватного сектору.

«Вартість» поправки визначалася за формулою

«вартість депутатської поправки = Х% від ВВП в номінальному вираженні (бажаний депутатом розмір) – уже закладені в проекті кошторису до першого читання видатки»

Виняток складають пропозиції депутатів збільшити обсяг фінансування видатків на освіту до рівня не менше 7% ВВП згідно зі статтею 78 закону «Про освіту». Закон про освіту встановлює, що держава повинна забезпечити видатки на освіту у розмірі 7% ВВП сумарно з державного та місцевих бюджетів. Ці три поправки не увійшли до рейтингу, оскільки депутати мають на увазі Зведений бюджет, та не вказують, наскільки потрібно збільшити видатки саме Державного бюджету.

Поправки, які передбачають зміну соцстандартів з уже прорахованим впливом на видатки. Розміри мінімальної зарплати та прожиткового мінімуму – базові соцстандарти, які депутати найчастіше пропонують уряду підвищити при опрацюванні бюджету. Збільшення кожного з них впливає на видатки бюджету.

Популярний тип депутатських поправок – збільшити видатки на різні види соціальних допомог. При цьому депутати далеко не завжди прораховують, скільки саме коштів на це потрібно.

VoxUkraine звернувся з проханням до Мінфіну роз’яснити, як визначається вартість депутатських поправок про збільшення соцстандартів, якщо сам депутат не вказав потрібну суму.

«Враховуючи значну кількість та постійні коливання показників прогнозної чисельності отримувачів допомог та зміну відповідних розмірів допомоги (з 1 січня, з 1 липня, з 1 грудня 2019 року) надати універсальний розрахунок вартості впливу правок народних депутатів про встановлення більш високих соцстандартів на видатки бюджету немає можливості», – відповіли у міністерстві.

В результаті до рейтингу потрапили 80 «соціальних» поправок, у яких ефект на видатки прораховано. Переважно це поправки, які передбачають збільшення видатків на виплату пенсій, програми з підтримки молоді, переселенців. Депутати запропонували 34 поправки до 7, 8 та 9 статей Держбюджету. Ці статті визначають розміри мінімальної зарплати (Табл.1), прожиткового мінімуму (Табл.2) та соцдопомоги малозабезпеченим. Із 34 поправок фіскальний ефект було прораховано лише в двох випадках. Ще в одному випадку (поправка Юлії Тимошенко та групи депутатів) йшлося про те, що на підвищення прожиткового мінімуму, мінімальної зарплати та мінімальної пенсії потрібно додаткових 166.2 млрд грн сумарно з державного та місцевих бюджетів.

Поправки щодо збільшення видатків із частковими компенсаторами. Частина депутатських поправок виписані у такому форматі «збільшити видатки на X грн за рахунок скорочення видатків за іншими статтями та боротьби з корупцією». У такому випадку у вартість поправки лягла сума, яку пропонується покрити за рахунок тільки боротьби з корупцією. Оскільки чисті доходи від боротьби з корупцією розрахувати неможливо, ми вважаємо ці суми такими, що не покриваються за рахунок наявних джерел доходів бюджету.

Поправки, якими передбачають нові трансферти для місцевих бюджетів, відновлення раніше діючих або появу нових бюджетних програм.

Усього предметом аналізу стали 1146 поправок.

Результати

Індивідуальні поправки. 653 поправки від 118 депутатів.

Рекордсмени за кількістю поправок – Максим Бурбак (Народний фронт) та Віктор Кривенко (позафракційний). Вони подали по 39 поправок. На другому місці депутати від БПП Олександр Сугоняко та Сергій Мельник (подали по 37 поправок), а також Сергій Каплін (36 поправок).

Індивідуальні поправки ми проранжували за двома критеріями: в залежності від вартості кожної поправки і в залежності від того, на яку загальну суму депутат подав поправок.

Правку, яка передбачає найбільше видатків подав Валерій Писаренко («Відродження»). Для реалізації його поправки «передбачити у державному бюджеті на 2019 рік видатки на сферу охорони здоров’я у розмірі 10% національного продукту» потрібно 298,9 млрд грн. Друге і третє місця розділили Ігор Шурма (Опозиційний блок) та Сергій Каплін із пропозиціями збільшити видатки на охорону здоров’я на 101,7 млрд грн та на освіту на 42,5 млрд грн.

Найбільше коштів з бюджету попросив також Валерій Писаренко. Його 20 поправок потребували додатково 318,3 млрд грн з бюджету. На другому місці – Сергій Каплін. Вартість його 36 поправок – 246,3 млрд грн. Третє місце посів Олександр Сугоняко. На реалізацію його 37 пропозицій потрібно додатково 184,8 млрд грн.

Рейтинг депутатів-прохачів

На що більше всього просять окремі депутати

Групові поправки. 494 поправки від 243 депутатів.

Рекордсмен за кількістю поправок – Олександр Горбунов (Народний Фронт). Він співавтор 139 поправок. На другому місці Богдан Дубневич (БПП, співатор 126 поправок) та Ігор Молоток (Воля Народу, співавтор 121 поправки).

Найбільше коштів з бюджету попросила група депутатів від Батьківщини та Самопомочі. Так, Сергій Євтушок, Іван Крулько, Олександра Кужель та Вадим Івченко на чолі з Юлією Тимошенко запропонували збільшити освітню субвенцію на 73 млрд грн. На другому та третьому місцях опинились поправки депутатів Самопомочі. Олег Березюк, Ірина Сисоенко, Тетяна Острікова, Тарас Пастух, Роман Семенуха, Ярослав Маркевич, Ірина Подоляк запропонували збільшити освітню та медичну субвенцію на 39 млрд грн та 38,8 млрд грн відповідно.

На що більше всього просять групи депутатів

Що не так із поправками

Для депутатських поправок характерні:

• Відсутність чітких компенсаторів. Депутати подають сотні поправок про збільшення видатків без конкретних джерел доходів. Трапляються також абстрактні компенсатори, як-от боротьба з корупцією чи детінізація. Прорахувати фіскальний ефект від останніх майже неможливо, особливо якщо не створюються передумови для того, щоб ці компенсатори спрацювали. Наприклад, разом з бюджетом не ухвалюються зміни до антикорупційного чи податкового законодавства, які б забезпечили додаткові надходження. Відсутність реалістичних компенсаторів – основна причина, чому при прийнятті бюджету враховується мінімальна кількість поправок.
• Відсутність розрахунків, скільки саме коштів потрібно для збільшення видатків.
• Відсутність уніфікованого підходу при формулюванні поправок. Свої пропозиції парламентарі вимірюють то тисячами, то мільярдами, то мільйонами. Деякі депутати пропонують збільшити видатки на певну суму у гривнях, деякі – встановити їх на рівні «не менше певної суми», деякі – у відсотках від ВВП.
• Значна популістична складова всупереч можливостям економіки або фіскальній логіці. Поправки на кшталт «підвищити соцстандарти у два рази», різко збільшити видатки на пільги з оплати комунальних послуг,  підвищити зарплати вчителям або медпрацівникам за рахунок боротьби з корупцією – приємні для вуха населення і дають можливість депутатам загравати з електоратом, особливо напередодні виборів.

Деякі поправки є неможливими в принципі. Так, Олег Ляшко та Віктор Галасюк запропонували підвищити мінімальну зарплату за рахунок скорочення видатків на обслуговування держборгу. Скоротити видатки на обслуговування одним рішенням парламенту  неможливо – потрібно провести переговори з інвесторами про реструктуризацію боргових зобов’язань країни.