Україна на Терезах Демократії: Індекс Freedom House

За результатами 2019 року Freedom House оцінила рівень розвитку демократії в Україні у 3,39 із 7 балів та присудила Україні 16 місце серед 29 постсоціалістичних країн, які оцінювалися в рамках дослідження Nations in Transit 2020. Обнадіює той факт, що серед країн колишнього СРСР (без урахування країн Балтії) Україна має найкращий результат, але чи могли ми отримати ще вищий бал?

Для вимірювання демократії Freedom House оцінює за 7-бальною шкалою 7 компонентів:

1. Демократичне управління державою
2. Виборчий процес
3. Громадянське суспільство
4. Незалежні ЗМІ
5. Демократичне місцеве самоврядування
6. Верховенства права та незалежність правосуддя
7. Корупція

Підсумкова оцінка — це середнє арифметичне усіх компонентів. Робота Freedom House безумовно потрібна та корисна і для оцінювання внутрішньої динаміки політичної ситуації в Україні, і для порівняння України з іншими країнами. Однак оскільки індекси демократії істотно впливають на міжнародний імідж України, важливо розуміти тонкощі інтерпретації подібних оцінок. 

На нашу думку, головною причиною з обережністю сприймати висновки Freedom House щодо України є непрозорість оцінювання дослідження Nations in Transit.

Камінь спотикання: непрозорість оцінювання та її прояви

Непрозорість оцінювання ми розуміємо як відсутність чітко прописаних та вичерпних правил, норм, орієнтирів, на які має спиратися оцінювання. Це істотно впливає на бали країни за окремі компоненти і, як наслідок, на її загальну оцінку за рівень демократії. Можна виділити щонайменше три аспекти, у яких непрозорість оцінювання проявляється найяскравіше.

По-перше, відсутні чіткі правила виставлення оцінок за компонентами. Експерти Freedom House мають низку запитань, які допомагають їм скласти опис ситуації з, наприклад, правосуддям чи корупцією у країні. Але як цей опис перетворюється на оцінку?

Наприклад, щодо українського громадянського суспільства наводяться тези про напади на активістів, залежність ГО від іноземного фінансування, активізацію крайніх правих тощо. Справді, це дозволяє скласти враження про громадянське суспільство в Україні, але як цей якісний опис перетворити у кількісну оцінку? На скільки балів має знижуватися оцінка країни через наявність нападів на активістів чи інші негативні тенденції? 

Чіткі параметри, які регулювали б, за що саме та скільки балів знімати, читачеві не відомі, тож лишається припускати, що підставою для виставлення балу є власні міркування автора дослідження.

Інший приклад відсутності чітких правил виставлення оцінки – опис виборчого процесу: “Україна провела змагальні та прозорі президентські та позачергові парламентські вибори у 2019 році… Верховна Рада проголосувала за новий Виборчий кодекс, який після правок був підписаний Президентом Зеленським у грудні 2019 року. 21 квітня 73% українців проголосували за В. Зеленського…, який пізніше розпустив парламент…, а на позачергових парламентських виборах президентська партія «Слуга народу» здобула однопартійну більшість…”.

Справді, опис дозволяє зрозуміти, що відбувалося в Україні, але як за цим описом зрозуміти, який бал має отримати Україна? Лише остання теза у описі виборчого процесу ледве вказує на негативне явище: “Підбадьорена перемогами на виборах, команда президента також розглядала можливість проведення виборів на місцевому рівні. Але проведення цих виборів вимагало б внесення змін до Конституції… Враховуючи ці обмеження, уряд відклав місцеві вибори…”. Лишається незрозумілим, чи вплинула ця подія (яка так і не сталася) на оцінювання виборчого процесу в Україні.

Через відсутність чітких правил виставлення балів постає питання: чи дійсно зняті бали адекватно відображають наявні проблеми? Через які проблеми Україна отримала саме 4,5 із 7 балів за виборчий процес?

Таким чином, через відсутність чітких критеріїв для виставлення балів експерт користується власними ціннісними орієнтирами для аналізу ситуації в країні та виставлення балу. 

До того ж, ситуацію в країні оцінює лише один експерт. Наприкінці дослідження зазначається: “Оцінки відображають консенсус Freedom House, академічних радників та автора(ів) цього дослідження. Висловлені у дослідженні думки належать його авторові(ам)”. Читачеві відома лише одна авторка дослідження України, а хто був рецензентами, радниками – читачеві не відомо. Оцінювання України кількома експертами незалежно один від одного зробило б оцінки надійнішими.

По-друге, Freedom House не завжди артикулює своє ставлення до тих чи інших подій у досліджуваній країні, через що читачеві невідомо, як ці події вплинули на бал за певним компонентом.

Наприклад, в описі ситуації з незалежними медіа в Україні вказується, що «у липні 2019 року набув чинності новий мовний закон, згідно з яким 90% ефірного часу національного ТБ має займати україномовний контент, місцевим каналам дозволяється транслювати не більше 20% контенту іншими мовами… Друковані медіа можуть публікувати матеріали іншими мовами за умови дублювання того ж контенту українською».

Тлумачення цієї події як позитивної чи негативної не є очевидним з огляду на наявність різних думок щодо мовного закону в Україні, а ставлення експерта Freedom House із наведеного опису не стає зрозумілим. Таким чином, читачеві не відомо, чи здобула Україна якісь бали через мовний закон, чи навпаки втратила (не кажучи вже про обґрунтування конкретної кількості балів).

Це ж стосується регулювання Інтернету. Хоча цій проблемі присвячене окреме підзапитання компоненту «Незалежні медіа», у дослідженні лише зазначається, що «регулювання Інтернету, безпеки та свободи [у мережі] стало важливим завданням новоствореного Міністерства цифрової трансформації України». 

Негативне ставлення Freedom House до обмежень в Інтернеті можна зрозуміти лише проаналізувавши інше дослідження – «Свобода у Мережі», де Україну називають країною з частково вільним Інтернетом. У цьому дослідженні Freedom House вказує, що блокування російських та сепаратистських ресурсів, арешти окремих осіб за публікації антидержавної пропаганди тощо Україна обґрунтовує необхідністю протистояти російській інформаційній агресії. 

Однак, попри деклароване розуміння контексту, бали України за відповідними компонентами знижені. Це дозволяє зробити висновок, що Freedom House не визнає доцільність цих заходів, попри необхідність України захищатися від російської агресії, у тому числі й в інформаційному просторі. З цим підходом можна сперечатися, адже, на нашу думку, для адекватного оцінювання варто розрізняти вимушені заходи безпеки і зловмисне та безпідставне обмеження державою прав громадян з доступу до інформації. 

Але найголовніше те, що для читачів дослідження Nations in Transit ставлення дослідників Freedom House до обмежень Інтернету залишиться взагалі невідомим, оскільки воно не артикулюється у звіті.

Отже, окрім того, що експертам доводиться користуватися власними ціннісними орієнтирами при виставленні балів, читачеві ці орієнтири не завжди відомі. Частково розв’язати цю проблему допомогла б деталізація того, скільки балів країні додала чи відняла відповідь на конкретне запитання, що пропонується експерту. Таким чином, читачеві було би зрозуміло, яким чином мовний закон, регулювання Інтернету та інші чинники доклалися до сукупного балу за компонент «Незалежні медіа», що зробило б процес оцінювання більш прозорим.

По-третє, Freedom House не завжди враховує всі попередні оцінки, внаслідок чого втрачається їхня узгодженість.

Наприклад, у кожному дослідженні з 2017 по 2020 рік рівень корупції отримував 2,25 бала. Але чи дійсно не відбулося жодних зрушень? За цей час створені Вищий антикорупційний суд, НАЗК, САП. До того ж, масштаби корупції складно порівняти з домайданівським періодом.

У дослідженні повідомляється: “…НАБУ розпочало 533 розслідування випадків корупції на вищому рівні… Ці заходи допомогли повернути Україні більше як 107 млн грн. ($3,96 млн). НАБУ притягло до відповідальності 139 осіб, а засуджено було 70. Проте ефективність НАБУ була знижена через затримки у ВАКС, де кілька справ не розслідуються понад два роки.”

Вочевидь, нові здобутки у 2019 році були. Але чи скасовують затримки у ВАКС перелічені успіхи у боротьбі з корупцією, щоб оцінка лишилася незмінною? Оцінка має відображати тенденції в країні, але коли ситуація з корупцією в країні змінюється, а оцінка лишається такою ж, то така оцінка просто не відображає реальний стан справ.

Виборчий процес в Україні був оцінений у 4,5 бали як у дослідженні 2005, так і 2020 року. Але президентські вибори 2004 року запам’яталися фальсифікаціями, залякуванням опозиції, порушеннями свободи слова, необхідністю проводити переголосування другого туру. Натомість президентські та парламентські вибори 2019 року пройшли на демократичних, конкурентних засадах, про що свідчать ОБСЄ, ГМ ОПОРА, Світовий Конгрес Українців (СКУ). Здобутком був і новий Виборчий кодекс.

Чому ж оцінка за виборчий процес в Україні не зросла, на відміну від якості проведення виборів? Цю хронологічну неузгодженість підсилює й те, що невідомо, на скільки та в який бік ті чи інші явища змінюють бали країни. Проблема ще й у тому, що Freedom House чітко не вказує, яким стандартам має відповідати країна, щоб отримати максимальну оцінку. Тому експерти вимушені підходити до оцінювання із власним уявленням про ідеальний стан речей. Для читача залишається невідомим, як враховуються оцінки за попередні роки і чи враховуються вони взагалі.

До речі, СКУ в рекомендаціях зазначив, що Україні необхідно протистояти російській дезінформації. Виникає дилема: щоб покращити якість виборів, Україні треба захищати інформаційний простір і в тому числі забороняти окремі російські ресурси, але це, як уже зазначалося, призведе до погіршення оцінки за незалежність ЗМІ (і навпаки).

Усі три зазначені вияви непрозорості потребують комплексного вирішення шляхом:

1. Створення вичерпних стандартів, яким має відповідати країна, для отримання певного балу за кожен компонент.
2. Деталізації відповідей експертів на запитання із зазначенням того, скільки балів країна втрачає або ж отримує за нього.
3. Урахування часовоої динаміки країни у процесі оцінювання компонентів.

Довіряй, але перевіряй**: як інтерпретувати результати дослідження?**

Окрім наведених вище обмежень, для якісної інтерпретації індексу варто зважати на декілька його особливостей. У першу чергу на те, що загальна оцінка спрощує результати за компонентами через підрахунок середнім арифметичним. Рівноцінність компонентів при обрахунку вже викликає запитання. Чи можна сказати, що країна без чесних виборів та без корупції є такою самою за розвитком демократії як і країна, що має проблеми з корупцією, але при цьому має чесні вибори?

Однак підсумковий рейтинг, який дає підстави вважати одні країни демократичнішими за інші, формується саме на основі загальної оцінки. Через підрахунок середнім арифметичним декілька країн можуть мати однакову або дуже близьку загальну оцінку, але сильно відрізнятися між собою за компонентами. Наприклад, Грузія у 2017 році та Україна у 2020 отримали однакову загальну оцінку, але різниця за компонентами свідчить про якісно різні стани суспільств:

Інтерпретація фінальної загальної оцінки на кшталт “Україна у 2019 за рівнем демократії дорівнює Грузії 2016 року” буде принципово хибною саме через відмінності в компонентах цієї оцінки.

Те саме стосується однієї країни у різні роки. Наприклад, у 2011, 2017 та 2020 роках Україна мала однакову загальну оцінку (3,39), але відбувалися зміни за компонентами (нагадаємо, що оцінки виставляються за попередній рік). Саме тому не можна сказати, що, наприклад, «Україна у 2019 році повернулася на рівень 2010».

Навіть якщо загальна оцінка дещо відрізняється, через різницю в компонентах не можна однозначно стверджувати про більшу демократичність однієї країни відносно іншої. Цьогоріч загальна оцінка України вища за оцінку Грузії – 40 балів проти 38, але в Грузії краща ситуація з корупцією та незалежністю правосуддя. Оскільки ключову роль у правильній інтерпретації результатів відіграють компоненти, то Freedom House було б варто робити рейтинги саме за ними.

Отже, значення загальної оцінки не варто перебільшувати, а тим паче сприймати як істину в останній інстанції заголовки ЗМІ на кшталт «Freedom House оцінив демократію в Україні у 3,36 бала з 7». І оскільки ЗМІ безпосередньо впливають на формування думки громадян, то як журналістам, так і читачам аби свідомо аналізувати результати досліджень Freedom House та уникати хибних інтерпретацій, рекомендуємо пам’ятати, що:

1. Оцінки рейтингу є певною мірою суб’єктивними і виставленими без прозорих та зрозумілих стандартів, через що на оцінку варто спиратися радше для відстежування глобальних трендів, а не для точних вимірів чи порівнянь.
2. Freedom House, на жаль, не завжди враховує локальний контекст (зокрема, у питанні регулювання Інтернету), через що фінальна оцінка може бути заниженою
3. Порівняння фінальних загальних оцінок з попередніми роками не завжди є коректним, адже суттєві якісні зміни іноді ніяк не відображаються на оцінці.
4. Загальна оцінка не дає можливості зрозуміти стан демократії в Україні — треба дивитися бали за компонентами.
5. Результати досліджень Freedom House варто порівнювати з дослідженнями інших організацій, з іншими індексами, щоб отримати цілісне уявлення про стан демократії в України (Polity IV, Varieties of Democracy тощо).