Заморожена реформа: як розпорядитись понад 10 мільйонами га державних сільгоспземель

Який зараз статус “земельного питання” в Україні

Прийняті у листопаді 2015 року зміни до Земельного кодексу України продовжили мораторій на продаж сільськогосподарських земель щонайменше до 1 січня 2017 року, однак зобов’язали Кабінет Міністрів України до 1 березня 2016 року розробити і внести на розгляд Верховної Ради України проект Закону про обіг земель сільськогосподарського призначення, який має нарешті поставити крапку в історії з мораторієм на купівлю/продаж сільгоспземель.

На сьогодні ситуація зависла в тому стані, в якому її залишив попередній уряд: проект закону так і не внесений до Верховної Ради, а наявний для обговорення законопроект від Держгеокадастру пропонує ідею двоетапного підходу до відкриття ринку с/г земель. У цьому законопроекті запропоновано спочатку дозволити продаж земель державної власності через аукціони, а через 2 роки переходити до повного скасування мораторію для земель приватної власності. Голова Держгеокадастру Максим Мартинюк, говорячи про передбачений законопроектом продаж державних сільгоспземель,  зазначив, що «державі після десятиліть мораторію такий пілотний проект нарешті дасть можливість запустити ринковий механізм, ввести землю в економічний обіг і наситити частину галузей кредитним ресурсом». У цій моделі запуску ринку Держгеокадастр пропонує такі запобіжники, як надання землі у власність лише громадян України та введення обмеження по площі (200 га) у власності однієї особи.

Під час презентації в парламенті Міністром аграрної політики і продовольства України Тарасом Кутовим програми дій нового уряду щодо агропромислового комплексу було зазначено, що законопроект про обіг земель сільгосппризначення та зняття мораторію запланували внести на розгляд депутатів тільки в 4-му кварталі 2016 року, що ставить під питання взагалі можливість його ухвалення і зняття мораторію з 1 січня 2017 року.

Разом із цим, 19 квітня цього року Верховною Радою України був прийнятий за основу проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель» (реєстр. №4355). Найважливішим із його положень є те, що державні землі за межами населених пунктів можуть перейти у комунальну власність місцевих громад і слугувати матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування. Водночас, положення законопроекту містять низку технічних проблем, які можуть суттєво ускладнити його практичне впровадження.

Карта. Частка площі земель державної форми власності по районах, 2014

Таким чином, бачення, щодо подальшої долі земель державної власності, принципово відрізняється між тим, що пропонується Держгеокадастром та законопроектом №4355. Відкритим залишається питання: чи відбудуться зміни щодо їх розпорядження протягом цього та наступного року взагалі?

У цій статті ми критично оцінюємо можливі сценарії розпорядження сільськогосподарськими землями державної форми власності та надаємо рекомендації щодо того, як землі державної власності можуть бути залучені до розвитку ринку земель та сільської місцевості. Наші рекомендації є продовженням та цілком узгоджуються із підходом до впровадження ринку приватних земель, які ми запропонували у статті «Обмеження на Ринку Продажу Земель Сільськогосподарського Призначення: Міжнародний Досвід».

Звідкіля взялися у держави землі сільгосппризначення і що з ними робити?

Ще на початку земельної реформи у 1990 році виникла проблема із розпорядженням землями сільськогосподарського призначення, які перебували винятково у державній власності і використовувалися переважно колишніми радянськими колгоспами та радгоспами. Вже тоді була зрозумілою неефективність радянської моделі землекористування. Тому спочатку за указами Президента України, а згодом і відповідно до Земельного кодексу 2001 року, розпочалися роздержавлення, паювання та передача у приватну власність державних земель. Приблизно 27 мільйонів гектарів земель колишніх радянських колгоспів та радгоспів були розподілені серед працівників цих підприємств та інших категорій сільського населення у вигляді земельних часток (паїв). Розмір паю залежав від площі земель підприємства та кількості працівників. Сертифікати на право на земельну частку (пай) одержали 6,92 млн. українських громадян. Станом на 2013 рік 96,7% сертифікатів були замінені на державні акти на право власності на земельну ділянку з визначенням її в натурі (на місцевості). Ще 4,3 млн. гектарів (більшість з них с/г призначення) були передані у приватну власність рішеннями місцевих рад.

Таким чином, із 41,6 млн. га всіх сільськогосподарських угідь України 30,8 млн. га перебувають у приватній власності, близько 10,7 млн. га – у державній та ще незначна їх частина – у комунальній власності. Більшість державних земель передано в оренду або перебувають у постійному користуванні установ Національної аграрної академії наук України та державних підприємств, в тому числі тих, які підлягають приватизації. Частина цих земель передається в незаконний обробіток (суборенду) іншим сільгоспвиробникам, а частина взагалі не використовується.

З 2013 року землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку територіальні органи, розпоряджається Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр). Поєднання функцій розпорядження державними землями із функцією реєстрації у межах однієї установи – Держгеокадастру – створило конфлікт інтересів та стало джерелом корупції, подолання якої можливе лише шляхом роздержавлення цих земель.

Попередня коаліція у Верховній Раді мала своє бачення, як розв’язати цю проблему: Коаліційна Угода Верховної Ради України восьмого скликання передбачала приватизацію (із паюванням земель між працівниками та жителями прилеглих сільських населених пунктів) та ліквідацію неефективних підприємств, установ та організацій Національної академії аграрних наук України (ІV квартал 2015 року). Тож Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, затвердженою постановою Верховної Ради України від 11.12.2014 № 26-VIII, та Планом заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку “Україна-2020” у 2015 році, затвердженими розпорядженням КМУ від 4.03.2015 №213-р, було передбачено до 29 травня 2015 року розробити і подати Кабінетові Міністрів України проект закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо припинення права користування земельними ділянками підприємств, установ та організацій, що перебувають у віданні Національної академії наук або національної галузевої академії наук. Але, через політичні зміни у Верховній Раді України та Уряді, ці документи, вочевидь, виконуватись не будуть. Проте проблема неефективного використання цих земель не зникла, а її розв’язання знов заморожене.

Таблиця. Райони з найбільшими і найменшими площами земель державної власності сільськогосподарського призначення, 2014

Джерело: Держгеокадастр, форма 2-зем

Відповідно до чинного законодавства, існують чотири шляхи відчуження земель сільськогосподарського призначення державної власності:

• передача у комунальну власність;
• приватизація земель державних і комунальних сільгосппідприємств, установ та організацій, а також приватизація земельних ділянок членами фермерських господарств із безоплатним отриманням ними у приватну власність земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю);
• безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян;
• продаж на конкурентних засадах у формі аукціону.

Так званий «мораторій на продаж», тобто заборона на відчуження земель сільськогосподарського призначення, поширився також і на державні та комунальні землі. Триватиме ця заборона, як відомо, до ухвалення закону про обіг сільгоспземель, ухвалення якого блокується винятково політичною аргументацією. А до того часу вільні від постійного користування землі передаються місцевими органами влади або в оренду (з 2016 року переважно через аукціони), або безоплатно у приватну власність (що має значну корупційну складову). На цьому досягнення земельної реформи щодо земель сільськогосподарського призначення державної форми власності, на жаль, вичерпуються.

Таким чином, можна констатувати, що наразі у державній власності залишається необґрунтовано велика кількість сільськогосподарських земель, ефективне використання яких так і не було забезпечено.

Можливі сценарії розпорядження державними с/г землями

Землі сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності ні за якістю, ні за місцем розташування не відрізняються від земель приватної власності. Зазвичай, земельні ділянки державної і приватної власності взагалі мають спільну межу або знаходяться через дорогу. Проте, земельні ділянки державної власності у більшості випадків є консолідованими в окремі масиви (поля) та можуть бути більш привабливими для інвесторів, середніх та великих виробників. Приватні земельні ділянки (паї) мають порівняно невеликий розмір та є привабливими переважно для власників суміжних ділянок, поточних орендарів та осіб, які планують займатися консолідацією земель для подальшого продажу.

У нинішній ситуації існують 5 сценаріїв щодо розпорядження сільгоспземлями державної власності.

1. Продаж земель державної власності через аукціони

Перевагою цього сценарію є те, що він фактично завершує процес приватизації та переводить земельні ресурси до більш ефективного приватного власника та користувача. Водночас, цей сценарій протидіє корупції, яка пов’язана із розпорядженням землями державної та комунальної власності; він також сприяє наповненню державного та місцевих бюджетів у короткостроковій (за рахунок продажу) та довгостроковій (за рахунок податків) перспективі.

Проте, ефективність цього сценарію залежить від умов та процедур проведення аукціонів. Зокрема, це залежить від того, яким є механізм фінансування підготовки лотів та проведення торгів, як визначаються лоти та їх характеристики, як забезпечується прозорість проведення торгів, хто і як буде розпоряджатися надходженнями від продажу. Очевидно, що це впливає на вибір потенційних покупців і конкуренцію. Важливим фактором є наявність земель та їхні характеристики, обтяження, наявність оренди або сервітутів. Обмеженням цього сценарію є конфлікт аукціонів із безоплатною приватизацією та передачею земель в комунальну власність. Тому головним фактором, що визначає можливість застосування цього сценарію, є встановлення чіткого механізму визначення земель, які підлягають продажу, передачі в комунальну власність або безоплатній приватизації.

Головним недоліком ідеї розмежування у часі зняття мораторію на продаж державних, комунальних та приватних земель, як це запропоновано у законопроекті Держгеокадастру про обіг земель, є те, що він фактично відсуває у часі скасування мораторію на відчуження с/г земель приватної власності. Проте, з точки зору політичної спроможності, прийняття закону про обіг земель в такій редакції є більш ймовірним, аніж повна і одночасна лібералізація ринку с/г земель.

Графік. Порівняння цін на сільськогосподарську землю державної та приватної форм власності за областями, грн., на 01.07.2015 р

2. Передача земель у комунальну власність

Перевагою цього сценарію є те, що він відповідає загальній стратегії децентралізації та надає місцевим органам влади ресурс для місцевого розвитку. Водночас цей сценарій містить ризики, пов’язані зі спроможністю місцевих органів влади виконувати функції із розпорядження землями, а місцевих мешканців – контролювати використання земельних ресурсів. Такис чином залишається можливість корупції на місцевому рівні та/або можливість монополізації місцевого ринку земель.

У цього сценарію є дві можливих реалізації. Перша пов’язана із передачею земель та повноважень на рівень сільських рад або новостворених громад, а друга – із передачею на рівень районних рад.

Як зазначалося у нашій попередній публікації, передавати землі у комунальну власність та реалізовувати повноваження на рівні сільрад та громад наразі технічно складно. Крім того, сільські ради мають слабкі переговорні позиції із великими виробниками. Також, на території не всіх сільрад залишились с/г землі державної власності, що створює нерівні умови для їх подальшого розвитку. Натомість, передача повноважень на рівень районних рад із технічної точки зору має досить простий механізм.

3. Безоплатна передача земель у власність громадян

Цей сценарій пов’язаний із безпосередньою реалізацією прав громадян на безоплатну приватизацію земель, переводить землі у приватну власність та сприяє розвитку фермерства та сільської місцевості, а також виконує важливу соціальну функцію.

Проте реалізація цього сценарію містить значні корупційні ризики, оскільки наявність земель, придатних для приватизації, не є публічною інформацією (перш за все тому, що на сьогодні ці землі не визначено в натурі (на місцевості), до того ж, більшість вільних земель знаходяться в оренді). Крім того, використання існуючих процедур безоплатної приватизації призводить до подальшого подрібнення землекористування та переводить землі до власників, які у переважній більшості випадків не зацікавлені у власному обробітку.

4. Статус-кво

На жаль, сценарій залишити все як є – найбільш імовірний. Він призведе до подальшої втрати можливості залучати приватні інвестиції, підвищувати продуктивність виробництва. Він також залишить можливості для корупції щодо розпорядження землями державної власності і стане підтвердженням політичної неспроможності проводити земельну реформу.

Серед переваг цього сценарію є те, що він дозволяє розмежувати у часі земельну та інші соціально чутливі реформи (податкову, пенсійну), а політикам-популістам – зберігати підтримку, не докладаючи зусиль до реформування країни.

5. Комбінована стратегія

Оскільки кожний із зазначених вище сценаріїв має як переваги, так і недоліки, є можливість об’єднати ці переваги у комбіновану стратегію. Така стратегія пов’язана із розробкою місцевих (районних/міських) програм використання земель із чітким визначенням земель, які підлягають безоплатній приватизації, передачі у комунальну власність та будуть виставлятися на продаж. Наприклад, землі, які перебувають у довгостроковій оренді і не можуть бути продані на конкурентних засадах, буде більш доцільним передати до земель комунальної власності.

Обов’язковою умовою має стати публічність як самого процесу розробки програм використання земель, так і результатів такого планування.

Рекомендації щодо управління сільгоспземлями державної власності:

1. Впровадити необхідні заходи з управління державними сільгоспземлями:

• визначити мінімально необхідний перелік земель, які доцільно залишити у власності держави, та внести відомості про них до Державного земельного кадастру;
• враховуючи зменшення вільних земель державної власності, визначити і оприлюднити перелік земельних ділянок, які можна безоплатно передати у приватну власність відповідно до поданих заяв, впровадивши антикорупційну заборону на певний строк, наприклад на 10 років, продажу цих земельних ділянок особами, які отримали їх безоплатно шляхом приватизації;
• забезпечити розробку, ухвалення та оприлюднення місцевих (районних/міських) програм із управління землями державної та комунальної власності, які б передбачали визначення земельних ділянок для оренди та ділянок для відчуження;
• забезпечити вільний доступ та оприлюднення інформації щодо державних та комунальних земель за допомогою публічної кадастрової карти.

2. У разі передачі повноважень із розпорядження землями сільгосппризначення державної власності районним (міським) радам, спрямувати кошти від продажу державних земель на оформлення передачі земель у комунальну власність та встановлення меж адміністративно-територіальних утворень. Це дозволить прискорити реєстрацію земельних ділянок комунальної власності в Державному земельному кадастрі, а прав на них – у Реєстрі прав. Надання повноважень із розпорядження землями сільгосппризначення державної власності саме районним (міським) радам диктується необхідністю уникнути проблем, пов’язаних із відсутністю встановлених меж населених пунктів та територій громад, а також недостатнім кадровим, інформаційним та технічним забезпечення сільських (селищних) рад для ефективного виконання ними повноважень із адміністрування, управління і розпорядженнями землями.

3. Передбачити використання коштів від продажу земель комунальної власності на фінансування розвитку сільських територій. Відповідно до статті 142 Конституції України, земля є матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування, що перебуває у власності територіальних громад.

4. Скасування мораторію має стосуватися земель усіх форм власності (державної, комунальної та приватної) і відбуватися одночасно. Продаж тільки державних та комунальних земель створює нерівні умови для різних категорій суб’єктів права власності на землю та призведе фактично до продовження мораторію на продаж приватних земель.

5. Коло покупців на земельні ділянки усіх форм власності (державної, комунальної та приватної), а також вимоги щодо обмежень (переваг) на ринку земель мають бути однаковими, крім випадків вилучення (викупу) для суспільних потреб. Створення різних умов для продажу земель призведе до зниження конкуренції та спричинить корупційні ризики.

6. Запровадити оцінку ефективності використання земель державної та комунальної власності, насамперед через моніторинг фактичного використання земель сільськогосподарського призначення на основі методів дистанційного зондування Землі та обов’язкову державну реєстрацію прав оренди земельних ділянок державної та комунальної власності, зокрема органами місцевого самоврядування, що передбачено чинним законодавством.

Які державні сільгоспземлі можуть бути продані?

Таблиця 1. Ціни на землю в різних країнах

Джерела: Євростат, Savills, Національний статистичний інститут Болгарії, Центральне статистичне бюро Польщі, Німецька сільськогосподарська асоціація (DLG), Teagasc

Виходячи з практики та вимог законодавства, це землі сільськогосподарського призначення державної власності, які відповідають таким умовам:

• землі, які можуть бути відчужені у приватну власність;
• землі, які не передбачено передати у комунальну власність;
• землі, які не підлягають приватизації з безоплатною передачею громадянам у приватну власність земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю), при приватизації земель державних та комунальних сільгосппідприємств згідно з статтею 25 Земельного кодексу України;
• землі, які не передбачено безоплатно передати у власність громадян згідно зі статтею 121 Земельного кодексу України;
• землі, які не перебувають в оренді;
• землі, які перебувають в оренді, але між орендарем та орендодавцем прийнято узгоджене рішення про непродовження або припинення оренди.

Що робити зараз?

Щоб запустити нарешті повноцінний ринок с/г земель, не спотворений монопольними правами держави та заборонами, які неминуче тягнуть за собою корупційну складову, – необхідно вже зараз розробити нові законопроекти щодо впровадження земельного ринку, а упродовж наступних півроку (тобто не пізніше грудня 2016 року) обговорити, доопрацювати та ухвалити їх Верховною Радою України. Без ухвалення таких законів до кінця 2016 року мораторій в черговий раз буде подовжено, рівень життя в сільській місцевості (і зокрема, рівень доходів селян) продовжить падати, а наміри реформувати земельні відносини залишаться лише політичними гаслами.

Автори: Сергій Кубах, Олег Нів’євський, Денис Нізалов та Павло Кулинич, Проект «Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні»