Зради і перемоги осені в боротьбі з політичним розподілом коштів

У другому читанні закону про бюджет на 2020 рік Верховна рада затвердила 2 млрд грн на неефективну субвенцію на соціально-економічний розвиток, якої в першому читанні не було і яка дістається політично лояльним регіонам, а не тим, хто її дійсно потребує. Водночас Верховна рада відхилила політичний принцип фінансування доріг, який пропонували запровадити деякі народні депутати.

За цим принципом дороги, на які підуть кошти, визначала би комісія, що на 50% складалася би з депутатів. Отже, зради та перемоги осені в політичному розподілі коштів ведуть рахунок 1:1. 

В Україні часто на розподіл коштів між регіонами впливає політична кон’юнктура. Якщо чіткого правила розподілу коштів не існує, кожна влада прагне профінансувати більшою мірою ті регіони, які мають лояльних до неї мажоритарників або місцеву владу. Такий принцип розподілу коштів є неефективним, оскільки не завжди політично лояльні до влади регіони дійсно потребують більше коштів. Це означає, що інші регіони кошти недоотримують.

Субвенція на соціально-економічний розвиток

Зазвичай символом політичного розподілу в Україні є субвенція на соціально-економічний розвиток. Чіткого правила розподілу ця субвенція не має. Для того щоб визначити, які регіони скільки коштів отримають, Міністерство фінансів має зібрати комісію, яка щонайменше наполовину складається з депутатів бюджетного комітету Верховної ради. Ця комісія і має вирішити, якому регіону скільки субвенції дістанеться.

Персональний склад комісії невідомий. Водночас дослідження показують, що у 2007-2017 роках ті області, де партія місцевої влади співпадала з партією влади в центрі, зазвичай отримували більше коштів на людину, ніж інші (після повернення до змішаної виборчої системи у 2012 році більше значення має партійність мажоритарного депутата, обраного від округу, але дуже часто вона співпадає з партійністю місцевої влади).

Розпорядження про розподіл субвенції на соціально-економічний розвиток у 2019 році видав іще попередній уряд. Щоправда, за цим розпорядженням було розподілено трохи більше 1 млрд грн з 5 млрд передбачених у бюджеті. На рисунку 1 наведено розподіл субвенції за областями в розрахунку на 1 людину. Шоколадно-коричневим кольором позначені ті області, де принаймні половина округів була представлена провладними депутатами (Блок Петра Порошенка і Народний Фронт). Як ми бачимо, цим областям переважно дісталося набагато більше субвенції на одну людину, ніж іншим областям.

Фактично ми бачимо, що обсяг субвенції на 1 людину в області у 2019 році є прямо пропорційним частці округів із провладними депутатами в області. (Рисунок 2)

Крім того, субвенцію зазвичай витрачають на дрібні речі, як-от вікна в школах чи ремонт даху, а не на інфраструктурні проекти, які розвивають регіони. Рахункова палата також звертала увагу на неефективність витрат коштів субвенції.

У першому читанні закону про державний бюджет на 2020 рік субвенції на соціально-економічний розвиток уряд не передбачав. Однак група депутатів наполягла на тому, щоб субвенцію повернути. Врешті-решт, в остаточній редакції бюджету на неї виділили 2 млрд грн, що менше, ніж у бюджеті-2019 у 2,5 рази, проте все одно є значною сумою. Якщо наступного року збережеться політичний принцип розподілу, то ці кошти, цілком імовірно, будуть розподілені та витрачені неефективно. 

Кошти на дороги під ризиком політичного розподілу

Крім субвенції на соціально-економічний розвиток, згадане вище дослідження знаходить політичний розподіл коштів іще й у витратах на ремонтно-будівельні роботи на дорогах у 2007-2017 роках. Зокрема ті області, де партія місцевої влади співпадала з партією коаліції у Верховній раді, отримували на 1 км доріг більше коштів, ніж інші області.

Як показали подальші дослідження, у 2018 році при розподілі коштів на дороги державного значення стали більше враховувати протяжність доріг та інтенсивність руху, ніж політичні фактори. Субвенція ж на місцеві дороги розподіляється відповідно до протяжності доріг. Цьому сприяло те, що у 2016 році створили Дорожній фонд, а наприкінці 2017 уряд затвердив Порядок спрямування коштів державного дорожнього фонду. Тобто останнім часом політичний вплив на розподіл коштів на дороги зменшується.

Утім, це не заважає депутатам робити спроби його повернути. Зокрема в законопроекти, які запроваджують середньострокове бюджетне планування витрат на дороги, низка депутатів намагалася внести правку, яка в тій чи іншій формі створювала комісію, що займається визначенням конкретних об’єктів, на будівництво, реконструкцію чи ремонт яких підуть кошти, виділені на дороги. Ця комісія мала складатися на 50% з депутатів чи то бюджетного комітету Верховної ради чи комітету транспорту й інфраструктури, залежно від варіанту правки, яку пропонував той чи інший депутат. Причому таку комісію пропонували створювати як для доріг державного значення, так і для доріг місцевого значення.

Винесімо за дужки логіку, за якою саме депутати, а не місцева влада, вирішуватимуть, на які дороги місцевого значення мають піти кошти. Водночас звернімо увагу на той факт, що пропонована комісія є дуже схожою на ту, яка займається розподілом субвенції на соціально-економічний розвиток. Вона також на 50% мала складатися з депутатів бюджетного комітету Верховної ради. Тобто якби ці правки все-таки прийняли у другому читанні, з дуже великою ймовірністю дороги здебільшого б ремонтували тільки в округах лояльних до влади депутатів.

На щастя, правки до другого читання включені не були, й законопроекти 1041 і 1064 Верховна рада ухвалила без них.

Рішення проблеми

Проблему політичного розподілу коштів можна (і треба) вирішувати двома шляхами: скасовувати механізми політичного розподілу та змінювати політичну систему так, аби в політиків виникало менше мотивів до нього.

Це означає, що субвенцію на соціально-економічний розвиток треба скасувати. В Україні існує Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), який має майже таку саму мету, що й субвенція. Проте на відміну від субвенції цей фонд розподіляється за чітким правилом: 80% – пропорційно до чисельності населення, 20% – менш економічно розвиненим регіонам. Якщо кошти на регіони виділяти тільки через ДФРР, то політичний вплив під час розподілу коштів між областями вдасться знизити.

Паралельно треба пильнувати аби кошти ДФРР вже після надходження до регіонів ішли на справді важливі проекти, а не на дрібні речі, а також аби не відбувалося політичного розподілу після надходження коштів до області.

Водночас існує ще один механізм допомоги регіонам – децентралізація. Створені об’єднані територіальні громади залишають на місцях 60% ПДФО. Ці кошти зазвичай перевищують надходження від субвенції на соціально-економічний розвиток, а також від ДФРР. Водночас регіони стають більш незалежними від центральної влади. Отже, створення громад є найкращим способом допомогти регіонам. Але якщо депутати палко прагнуть виділити кошти на розвиток регіонів із державного бюджету, це набагато краще робити через ДФРР.

Кардинальним рішенням, яке має послабити мотивацію політиків до політичного розподілу субвенції чи інших коштів із державного бюджету, є скасування мажоритарної складової виборчої системи. На даний час можна констатувати, що мажоритарні депутати – це група політиків, яка найбільше виграє від політичного розподілу коштів. Переважно саме від них надходять ініціативи зі  збереження механізмів політичного розподілу чи навіть створення нових.

Влітку 2019-го року парламент ухвалив новий Виборчий кодекс, який мажоритарну складову скасовував та запроваджував пропорційну систему з відкритими списками. На даний час Президент України ветував його і запропонував зміни. 

Висновки

Стаття автора цього тексту, що вийшла 1,5 року тому на VoxUkraine, починалася словами: «за останні 10 років через субвенцію на соціально-економічний розвиток “помаранчеві”, “біло-блакитні” політики та політики “по-новому” спрямували на підтримку “своїх” областей майже 20 млрд грн або дві третини загального обсягу субвенції». Чи складуть їм компанію «зелені» політики, побачимо вже наступного року.

На думку автора, щоб знизити ризик політичного розподілу коштів, варто скасувати субвенцію на соціально-економічний розвиток. Скасування мажоритарної складової також сприятиме зниженню ризику політичного розподілу коштів у майбутньому.