Уроки каліграфії, або Що не так з виборчими протоколами?

Українське виборче законодавство передбачає чітку процедуру виправлення помилок у протоколах дільничних виборчих комісій. Якщо у протоколі ДВК виявлено неточність, тоді скликається засідання комісії, на якому приймається новий протокол з позначкою «уточнений». На практиці процедура уточнення часто порушується. У статті розглядаємо частоту «уточнень» протоколів (це майже 20%) у першому турі голосування на виборах Президента України 2019 року та пропонуємо зміни до процедури, які дозволять не порушувати законодавство.

В українській виборчій практиці віддавна існує проблема переписування виборчих протоколів. Часто це трапляється в ніч виборів в окружних виборчих комісіях. Якщо ви давно спостерігаєте за виборами в Україні, вас не здивують кадри, на яких члени комісій у різних позах переписують виборчі протоколи.

Ми спробували оцінити масштаби цієї проблеми використавши дані першого туру голосування на президентських виборах 2019 року. Також ми намагалися з’ясувати, наскільки якісно складаються виборчі протоколи. Які помилки найчастіше трапляються під час їх складання? Чи впливають ці помилки на результати голосування? Що є причиною цих помилок? Як їх можна уникнути або попередити? 

Чому це важливо?

Виборчий протокол є підсумковим документом, який містить інформацію про результати голосування. Він підсумовує індивідуальні волевиявлення громадян у колективну «волю народу». 

Під час складення виборчих протоколів важливі дві речі. По-перше, протоколи мають відображати вміст скриньок для голосування. По-друге, під час складання та передачі виборчих протоколів мають бути дотримані норми та процедури. Те, наскільки забезпечуються ці умови, говорить про рівень доброчесності (integrity) при встановленні підсумків голосування та результатів виборів. 

Якщо ці умови не забезпечуються, тоді виникають сумніви як у легітимності виборів, так і у легітимності обраної влади. Відповідно, у громадян з’являються причини запитати, на яких підставах над ними здійснюється влада?

До прикладу, у США систематично проводяться так звані пост-виборчі аудити, частиною яких є перевірка відповідності цифр у виборчих протоколах вмісту виборчих скриньок. Це робиться для того, щоб у громадян зберігалась довіра до виборів і виборчих процедур.

Матеріальна частина

Кожна дільнична виборча комісія (ДВК) повинна скласти виборчий протокол з результатами голосування та передати його в окружну комісію (ОВК). Там протокол перевіряють і приймають, якщо він складений без помилок. Якщо ж виявляють помилки, тоді протокол потрібно «уточнювати». Закон вимагає, щоб «уточнення» протоколу відбувалося на засіданні ДВК. Для цього члени ДВК повинні повернутись до себе на дільницю, скликати засідання комісії, виправити помилку і скласти новий протокол з позначкою «уточнений». Далі «уточнений» протокол знову транспортується в ОВК на перевірку. Це може повторюватися доки не вдасться скласти безпомилковий протокол.

«Уточнення» vs. «Переписування»

Часто процедуру «оптимізують». Члени ДВК переписують протоколи безпосередньо в приміщенні ОВК, що є серйозним порушенням. Для цього вони попередньо «запасаються» порожніми бланками протоколів (інколи заздалегідь підписаними), а також беруть із собою печатку ДВК, яка під час здачі протоколу повинна залишатись на виборчій дільниці. Що знову-таки є серйозним порушенням. 

На цю проблему звертають увагу не лише українські дослідники виборчого процесу, але й міжнародні місії спостереження. У своєму звіті критичні зауваження висловила місія ОБСЄ. Особливо щодо першого туру президентських та парламентських виборів 2019 року. На 49 зі 152 ОВК на виборах президента 31 березня зміни у показники протоколів ДВК вносились безпосередньо в окружкомах. Результати спостереження дозволяють говорити про системний характер цього порушення*.

Електронні «відбитки» паперових протоколів

Електронні повідомлення (ЕП) створюються в окружних комісіях на підставі паперових протоколів ДВК. Після того, як дільнична комісія привозить свій протокол в окружком, дані цього протоколу вносяться в електронну Інформаційно-аналітичну систему «Вибори» і таким чином одразу ж потрапляють до ЦВК. Завдяки цій інформації ЦВК може слідкувати за процесом встановлення результатів голосування і в реальному часі інформувати про це громадськість. Також ця електронна система перевіряє виборчу «математику», а саме – чи збігаються показники у різних пунктах протоколу.

В систему повинні вводитись показники як первинних, так і всіх уточнених протоколів. Відповідно володіючи інформацією з первинного і уточненого протоколів, можна прослідкувати, які зміни відбулись. Ці зміни можуть стосуватись як показників протоколу, так і форми його заповнення. Ми використали дані електронних повідомлень для того, щоб оцінити, що відбувалось із паперовими оригіналами протоколів у першому турі виборів Президента Україна 31 березня 2019 року.

Не всі ЕП однаково інформативні

Ми систематизували і проаналізували 34 359 електронних повідомлень, внесених у систему для 29 989 виборчих дільниць. Дані свідчать, що 23 943 дільниці, що становить 79.8% від їх загальної кількості, здали виборчі протоколи з першого разу – в системі для цих дільниць зафіксовано по одному ЕП.

Для 7.9% дільниць в системі зафіксовано по одному ЕП. Однак ці повідомлення супроводжуються знаком «уточнений». Це означає, що на 2 366 дільницях уточнювали протоколи, але в системі немає даних первинних протоколів. Ще для 1.3% дільниць в системі присутні більше одного ЕП, але всі вони з позначкою «уточнений». Ці дві групи ЕП є найбільш проблемними, оскільки вони не дозволяють перевірити різницю показників у первинних і уточнених протоколах. Не надто інформативні, тим не менше, ці дані говорять про те, що понад 9% дільниць не змогли успішно здати протоколи з першого разу.

Для 7% дільниць в систему було введено більше одного ЕП, проте, вторинні повідомлення не позначені як «уточнені». Однак, система зберігає час введення протоколів до неї. Відповідно ми трактуємо зміст першого за часом вводу ЕП як зміст первинного протоколу, а зміст останнього за часом вводу – як зміст фінального «уточненого» протоколу. Це дозволяє порівняти зміни, які відбулися з протоколом після його уточнення.

Для 4% дільниць в систему були внесені як первинні, так і уточнені протоколи з відповідними позначками. Саме цей тип ЕП може вважатися еталонним, оскільки дозволяє говорити про зміни між первинним і всіма наступними протоколами безпосередньо і без будь-яких припущень. 

Далі ми перевірили відмінності у цифрах між первинними і «уточненими» ЕП з двох останніх груп для визначення кількості помилок і встановлення їхніх можливих причин. 

Найчастіші помилки

Найбільше виправлень в ЕП вносилось через помилки у кількостях голосів за кандидатів. Загалом ми виявили 687 таких помилок на 172 дільницях (це можуть бути як ненавмисні/технічні помилки, так і спроби фальсифікацій). 

На 344 дільницях комісії помилились під час внесення інформації про кількість виборчих бюлетенів, що не підлягають врахуванню. У 243 випадках комісії, ймовірно, переплутали показник бюлетенів, що не підлягають врахуванню, з показником бюлетенів, що були визнані недійсними**. 

На 212 дільницях було виявлено помилки при внесенні даних про кількість виборців у списках виборців на дільниці (на момент закінчення голосування). На 120 дільницях цей показник, ймовірно, переплутали із показником загальної кількості виборців, які отримали виборчі бюлетені.

Чи вплинуло «уточнення» на результати виборів?

Незважаючи на те, що найбільше виправлень в ЕП стосувалось кількості голосів за кандидатів, ці виправлення не вплинули на результати виборів. Для прикладу розглянемо масштаби виправлень щодо кандидатів Володимира Зеленського і Петра Порошенка, які за результатами першого туру набрали найбільше голосів. 

За Зеленського у першому турі на 5 дільницях сумарно нарахували на 131 голос більше. Водночас на 35 дільницях йому не додали 3 212 голосів. Тобто після уточнення загальна кількість голосів за Зеленського збільшилась на 3 081 (3 212 – 131 = 3 081). Порошенкові під час підрахунку на 2 дільницях дали на 9 голосів більше і на 22 дільницях не нарахували 1711 голосів. Відповідно після уточнення кількість голосів за Порошенка збільшилась на 1 702 (1 711 – 9 = 1 702). Враховуючи різницю у підтримці Зеленського та Порошенка після першого туру голосування згадана різниця голосів після уточнення не могла вплинути на кінцевий результат. 

Про що мовчать ЕП

ЕП дозволяють оцінити зміни у показниках виборчих протоколів до та після уточнення. Однак, потрібно пам’ятати про дві речі. 

Перше, ЕП нічого не говорять про навмисність або ненавмисність помилок у протоколах. Простіше, ми не знаємо як виникають помилки – через свідоме фальшування чи внаслідок неуважності членів комісій. 

Друге, причинами уточнення можуть бути не лише помилки у цифрах. Як демонструє практика, протоколи можуть уточнюватись через відсутність підписів членів виборчих комісій, граматичні помилки при заповненні, неякісний відбиток печатки на протоколі, невідповідну кількість членів ДВК при здачі протоколу, і т.д. Причини можуть бути різними. З огляду на це, якщо цифри первинного та уточненого протоколів співпадають, визначити причину уточнення протоколу неможливо. Ми нарахували 2454 дільниць, на яких неможливо встановити причини уточнення протоколів на підставі ЕП. Для цього потрібно аналізувати оригінали первинних та уточнених протоколів, які зберігаються в Центральному державному архіві вищих органів влади та управління України.

Чи вирішує Виборчий Кодекс проблеми з протоколами?

З 1 січня 2020 року вступив в дію Виборчий Кодекс. Незважаючи на та, що дехто вважає це рішення історичним, Кодекс не вирішує проблем із виборчими протоколами. Частина документу, яка стосується виборів до парламенту, успадкувала механізми складання, уточнення та передачі протоколів із попереднього закону про вибори депутатів ВРУ. 

Варто зауважити, що редакція Кодексу від липня 2019 року дозволяла за певних умов вносити зміни до протоколів в окружній комісії без повернення на виборчу дільницю. Але з фінальної редакції Кодексу ця норма зникла. Сподіватись, що збереження цієї норми вирішило б усі проблеми, пов’язані з виборчими протоколами, звісно, наївно. Проте, це б могло пришвидшити процедуру прийому протоколів, у яких виявлені незначні помилки або неточності. 

Також Виборчий Кодекс запровадив нову виборчу систему. Ця система не лише ускладнює процес підрахунку голосів, але й передбачає нову, складнішу форму протоколу. Тому без масштабного навчання членів ДВК кількість помилок у заповненні протоколів, імовірно, зросте.

Що робити?

Потрібно вирішити дві проблеми – низьку якість заповнення виборчих протоколів і, як наслідок, масове «переписування» протоколів з порушенням процедури. 

Покращити якість виборчих протоколів можна за рахунок підвищення кваліфікації членів дільничних виборчих комісій. 

З одного боку, це «домашнє завдання» для кандидатів та політичних партій, які відповідальні за мобілізацію членів дільничних виборчкомів. Вони повинні залучати до організації виборчого процесу досвідчених та підготовлених адміністраторів. 

З іншого боку, часткова відповідальність за якість підготовки членів ДВК лежить на Центральній Виборчій Комісії, яка перед кожними виборами організовує тренінги для членів ДВК. Слід переглянути підходи до організації цих навчань в частині заповнення виборчого протоколу та його уточнення. Також варто зробити форму виборчого протоколу зрозумілішою, адже, як продемонстрував аналіз, комісії плутають пункти протоколу, що призводить до помилок. 

Запобігти незаконному »уточненню» протоколів можна у декілька способів. Можна запровадити «електронний протокол» як у Польщі. Тоді за умови відхилення протоколу згенерувати новий примірник можна буде лише на обладнанні, що знаходиться на виборчій дільниці. Відповідно переписати протокол «на коліні» в ОВК буде технічно неможливо. 

Можна звернутись до досвіду Грузії, яка скасувала процедуру уточнення протоколу як таку. Там після встановлення результатів голосування на виборчій дільниці усі члени ДВК зобов’язані підписати протокол. Після того, як документ покидає виборчу дільницю, він туди більше не повертається, а всі зауваження та зміни розглядаються та вносяться на рівні ОВК. 

Є ще досвід таких країн як Албанія, Великобританія, Мальта, Швейцарія, Швеція, в яких підрахунок голосів і, відповідно, встановлення результатів голосування відбуваються поза межами виборчих дільниць. Ці процедури здійснюються у спеціальних рахункових центрах, отже, виключають необхідність повернення на дільницю.

Згадані способи вирішення проблем якості та «переписування» виборчих протоколів не є вичерпними і їх варто сприймати радше як певні рамки, в межах яких можуть знаходитись потенційні рішення означених проблем.