Уроки каллиграфии, или Что не так с избирательными протоколами?

В украинской избирательной практике издавна существует проблема переписывания избирательных протоколов. Часто это случается в ночь выборов в окружных избирательных комиссиях. Если вы давно наблюдаете за выборами в Украине, вас не удивят кадры, на которых члены комиссий в разных позах переписывают избирательные протоколы.

Мы попытались оценить масштабы этой проблемы, использовав данные первого тура голосования на президентских выборах 2019 года. Также мы пытались выяснить, насколько качественно составляют избирательные протоколы. Какие ошибки чаще всего случаются во время их составления? Влияют ли эти ошибки на результаты голосования? Что является причиной этих ошибок? Как их можно избежать или предупредить? 

Почему это важно?

Избирательный протокол является итоговым документом, который содержит информацию о результатах голосования. Он подытоживает индивидуальные волеизъявления граждан в коллективную «волю народа». 

Во время составления избирательных протоколов важны две вещи. Во-первых, протоколы должны отражать содержание урн для голосования. Во-вторых, при составлении и передаче избирательных протоколов должны быть соблюдены нормы и процедуры. То, насколько обеспечиваются эти условия, говорит об уровне добродетели (integrity) при установлении итогов голосования и результатов выборов. 

Если эти условия не обеспечиваются, тогда возникают сомнения как в легитимности выборов, так и в легитимности избранной власти. Соответственно, у граждан появляются причины спросить, на каких основаниях над ними осуществляется власть?

К примеру, в США систематически проводятся так называемые пост-избирательные аудиты, частью которых является проверка соответствия цифр в избирательных протоколах содержанию избирательных ящиков. Это делается для того, чтобы у граждан сохранялось доверие к выборам и избирательным процедурам.

Материальная часть

Каждая участковая избирательная комиссия (УИК) должна составить избирательный протокол с результатами голосования и передать его в окружную комиссию (ОИК). Там протокол проверяют и принимают, если он составлен без ошибок. Если же обнаруживают ошибки, тогда протокол нужно «уточнять». Закон требует, чтобы «уточнение» протокола происходило на заседании УИК. Для этого члены УИК должны вернуться к себе на участок, созвать заседание комиссии, исправить ошибку и составить новый протокол с отметкой «уточненный». Далее «уточненный» протокол снова транспортируется в ОИК на проверку. Это может повторяться пока не удастся составить безошибочный протокол. 

«Уточнение» vs. «Переписывание»

Часто процедуру «оптимизируют». Члены УИК переписывают протоколы непосредственно в помещении ОИК, что является серьезным нарушением. Для этого они предварительно «запасаются» пустыми бланками протоколов (иногда заранее подписанными), а также берут с собой печать УИК, которая во время сдачи протокола должна оставаться на избирательном участке. Что опять-таки является серьезным нарушением.

На эту проблему обращают внимание не только украинские исследователи избирательного процесса, но и международные наблюдательные миссии. В своем отчете критические замечания высказала миссия ОБСЕ. Особенно в отношении первого тура президентских и парламентских выборов 2019 года. На 49 из 152 ОИК на выборах президента 31 марта изменения в показатели протоколов УИК вносились непосредственно в окружкомах. Результаты наблюдения позволяют говорить о системном характере этого нарушения.

Электронные «отпечатки» бумажных протоколов

Электронные сообщения (ЭС) создаются в окружных комиссиях на основании бумажных протоколов УИК. После того, как участковая комиссия привозит свой протокол в окружком, данные этого протокола вносятся в электронную Информационно-аналитическую систему «Выборы» и таким образом сразу же попадают в ЦИК. Благодаря этой информации ЦИК может следить за процессом установления результатов голосования и в реальном времени информировать об этом общественность. Также эта электронная система проверяет избирательную «математику», а именно — совпадают ли показатели в разных пунктах протокола. 

В систему должны вводиться показатели как первичных, так и всех уточненных протоколов. Соответственно, располагая информацией из первичного и уточненного протоколов, можно отследить произошедшие изменения. Эти изменения могут касаться как показателей протокола, так и формы его заполнения. Мы использовали данные электронных сообщений для того, чтобы оценить, что происходило с бумажными оригиналами протоколов в первом туре выборов Президента Украины 31 марта 2019 года. 

Не все ЭС одинаково информативны

Мы систематизировали и проанализировали 34 359 электронных сообщений, внесенных в систему для 29 989 избирательных участков. Данные свидетельствуют, что 23 943 участка, что составляет 79,8% от их общего количества, сдали избирательные протоколы с первого раза — в системе для этих участков зафиксировано по одному ЭC. 

Для 7,9% участков в системе зафиксировано по одному ЭС. Однако эти сообщения сопровождаются знаком «уточненный». Это означает, что на 2 366 участках уточняли протоколы, но в системе нет данных первичных протоколов. Еще для 1,3% участков в системе присутствует более одного ЭС, но все они с пометкой «уточненный». Эти две группы ЭС являются наиболее проблемными, поскольку они не позволяют проверить разницу показателей в первичных и уточненных протоколах. Не слишком информативные, тем не менее, эти данные говорят о том, что более 9% участков не смогли успешно сдать протоколы с первого раза. 

Для 7% участков в систему было введено более одного ЭС, однако, вторичные сообщения не обозначены как «уточненные». Однако система сохраняет время введения протоколов в нее. Соответственно мы трактуем содержание первого по времени ввода ЭС как содержание первичного протокола, а содержание последнего по времени ввода — как содержание финального «уточненного» протокола. Это позволяет сравнить изменения, произошедшие с протоколом после его уточнения. 

Для 4% участков в систему были внесены как первичные, так и уточненные протоколы с соответствующими отметками. Именно этот тип ЭС может считаться эталонным, поскольку позволяет говорить об изменениях между первичным и всеми последующими протоколами непосредственно и без каких-либо предположений.

Далее мы проверили различия в цифрах между первичными и «уточненными» ЭС из двух последних групп для определения количества ошибок и установления их возможных причин. 

Самые распространенные ошибки

Больше всего исправлений в ЭС вносилось из-за ошибок в количествах голосов за кандидатов. В целом мы обнаружили 687 таких ошибок на 172 участках (это могут быть как непреднамеренные/технические ошибки, так и попытки фальсификаций).

На 344 участках комиссии ошиблись при внесении информации о количестве избирательных бюллетеней, не подлежащих учету. В 243 случаях комиссии, вероятно, перепутали показатель бюллетеней, не подлежащих учету, с показателем бюллетеней, признанных недействительными.

На 212 участках были обнаружены ошибки при внесении данных о количестве избирателей в списках избирателей на участке (на момент окончания голосования). На 120 участках этот показатель, вероятно, перепутали с показателем общего количества избирателей, получивших избирательные бюллетени. 

Повлияло ли «уточнение» на результаты выборов?

Несмотря на то, что больше всего исправлений в ЭС касались количества голосов за кандидатов, эти исправления не повлияли на результаты выборов. В качестве примера рассмотрим масштабы исправлений относительно кандидатов Владимира Зеленского и Петра Порошенко, которые по результатам первого тура набрали больше всего голосов. 

За Зеленского в первом туре на 5 участках суммарно насчитали на 131 голос больше. В то же время на 35 участках ему не додали 3212 голосов. То есть после уточнения общее количество голосов за Зеленского увеличилось на 3081 (3212 — 131 = 3081). Порошенко во время подсчета на 2 участках дали на 9 голосов больше и на 22 участках не начислили 1711 голосов. Соответственно после уточнения количество голосов за Порошенко увеличилось на 1702 (1711 — 9 = 1702). Учитывая разницу в поддержке Зеленского и Порошенко после первого тура голосования, упомянутая разница голосов после уточнения не могла повлиять на конечный результат.

О чем молчат ЭС

ЭС позволяют оценить изменения в показателях избирательных протоколов до и после уточнения. Однако, нужно помнить о двух вещах.

Во-первых, ЭС ничего не говорят о преднамеренности или непреднамеренности ошибок в протоколах. Проще говоря, мы не знаем, как возникают ошибки — из-за сознательной фальсификации или вследствие невнимательности членов комиссий.

Во-вторых, причинами уточнения могут быть не только ошибки в цифрах. Как показывает практика, протоколы могут уточняться из-за отсутствия подписей членов избирательных комиссий, грамматических ошибок при заполнении, некачественного оттиска печати на протоколе, ненадлежащего количества членов УИК при сдаче протокола и т.д. Причины могут быть разными. Учитывая это, если цифры первичного и уточненного протоколов совпадают, определить причину уточнения протокола невозможно. Мы насчитали 2454 участка, на которых невозможно установить причины уточнения протоколов на основании ЭС. Для этого нужно анализировать оригиналы первичных и уточненных протоколов, которые хранятся в Центральном государственном архиве высших органов власти и управления Украины.

Решает ли Избирательный Кодекс проблемы с протоколами?

С 1 января 2020 года вступил в действие Избирательный Кодекс. Несмотря на то, что некоторые считают это решение историческим, Кодекс не решает проблем с избирательными протоколами. Часть документа, касающаяся выборов в парламент, унаследовала механизмы составления, уточнения и передачи протоколов из предыдущего закона о выборах депутатов ВРУ. 

Стоит заметить, что редакция Кодекса от июля 2019 года позволяла при определенных условиях вносить изменения в протоколы в окружной комиссии без возвращения на избирательный участок. Но из финальной редакции Кодекса эта норма исчезла. Надеяться, что сохранение этой нормы решило бы все проблемы, связанные с избирательными протоколами, конечно, наивно. Однако, это могло бы ускорить процедуру приема протоколов, в которых обнаружены незначительные ошибки или неточности. 

Также Избирательный Кодекс ввел новую избирательную систему. Эта система не только усложняет процесс подсчета голосов, но и предусматривает новую, более сложную форму протокола. Поэтому без масштабного обучения членов УИК количество ошибок в заполнении протоколов, вероятно, возрастет. 

Что делать?

Нужно решить две проблемы — низкое качество заполнения избирательных протоколов и, как следствие, массовое «переписывание» протоколов с нарушением процедуры. 

Улучшить качество избирательных протоколов можно за счет повышения квалификации членов участковых избирательных комиссий. 

С одной стороны, это «домашнее задание» для кандидатов и политических партий, ответственных за мобилизацию членов участковых избиркомов. Они должны привлекать к организации избирательного процесса опытных и подготовленных администраторов. 

С другой стороны, частичная ответственность за качество подготовки членов УИК лежит на Центральной Избирательной Комиссии, которая перед каждыми выборами организует тренинги для членов УИК. Следует пересмотреть подходы к организации этого обучения по части заполнения избирательного протокола и его уточнения. Также стоит сделать форму избирательного протокола более понятной, ведь, как показал анализ, комиссии путают пункты протокола, что приводит к ошибкам. 

Предотвратить незаконное «уточнение» протоколов можно несколькими способами. Можно ввести «электронный протокол», как в Польше. Тогда в ситуации отклонения протокола сгенерировать новый экземпляр можно будет только на оборудовании, находящемся на избирательном участке. Соответственно переписать протокол «на коленке» в ОИК будет технически невозможно. 

Можно обратиться к опыту Грузии, отменившей процедуру уточнения протокола как таковую. Там после установления результатов голосования на избирательном участке все члены УИК обязаны подписать протокол. После того, как документ покидает избирательный участок, он туда больше не возвращается, а все замечания и изменения рассматриваются и вносятся на уровне ОИК.

Есть еще опыт таких стран как Албания, Великобритания, Мальта, Швейцария, Швеция, в которых подсчет голосов и, соответственно, установление результатов голосования происходят за пределами избирательных участков. Эти процедуры осуществляются в специальных счетных центрах, следовательно, исключают необходимость возвращения на участок. 

Упомянутые способы решения проблем качества и «переписывания» избирательных протоколов не являются исчерпывающими и их следует воспринимать скорее как определенные рамки, в пределах которых могут находиться потенциальные решения указанных проблем.