Велика та мала. Шлях приватизації від невдач до прозорості

Історія приватизації в Україні — це історія нескінченних невдач та декількох успіхів.

Основна хвиля масової приватизації у 90-х роках відбулася переважно за допомогою механізмів розподілу привілейованих акцій та ваучерної приватизації. Це радше допомогло створити клас олігархів, ніж не підприємців та відповідальних власників, і залишило у населення уявлення про несправедливість приватизації. 

У жовтні 2005 року найбільший український металургійний комбінат «Криворіжсталь» був реприватизований за рекордну суму — 4,8 мільярда доларів (початкова ціна на аукціоні становила 2 мільярди доларів). Цей випадок досі лишається найуспішнішим в нашій історії. Хоча в наступні роки приватизація і відбувалася, вона була переважно непрозорою і з обмеженою конкуренцією.

«Укртелеком», найбільше державне підприємство (ДП), приватизоване за останні роки, було продано за 1,3 млрд доларів у березні 2011 року. Зараз тривають судові процеси, оскільки держава намагається повернути компанію через порушення новим власником інвестиційних зобов’язань. 

Сподівання на зміни з’явились внаслідок Революції Гідності. Новий уряд закликав прискорити реформи, включаючи приватизацію. Однак, незважаючи на плани залучити до бюджету в 2014 році за рахунок приватизації 17 млрд. грн., які потім переносилися з року в рік до 2018-го, виконати ці плани не вдалося і надходження становили від 1 до 3% (рис. 1). 

Лише у 2017 році доходи від приватизації сягнули 3.4 млрд гривень. Майже всі ці гроші було отримано за рахунок продажу міноритарних часток у п’яти енергорозподільчих компаніях найбагатшій людині в Україні — Рінату Ахметову, який вже був мажоритарним акціонером цих компаній.

Нещодавні події

Після Революції Гідності 2014 року з’явилися надії на приватизацію більшої кількості підприємств так само прозоро, як у випадку Криворожсталі у 2005. Проте спроби приватизації великих підприємств блокувалися або діючим керівництвом через власні інтереси або олігархічним лобі. 

У 2016 році Міністерство економічного розвитку та торгівлі (МЕРТ) внесло 3445 підприємств до так званого «тріажу». Сьогодні кількість підприємств у цьому списку зменшилася до 3241 (завдяки малій приватизації та ліквідації), а його структуру було змінено. 

У 2018 році було прийнято «Основні принципи впровадження політики власності щодо суб’єктів господарювання державного сектору економіки». Відповідно до цих принципів, державні підприємстваз мажоритарною часткою держави мають розробити «політики власності», де б визначалося обґрунтування їх збереження у власності держави, а також їхні операційні цілі.

У березні 2018 набув чинності новий закон про приватизацію. Він спростив класифікацію активів для приватизації (дві групи замість шести — велика та мала приватизація з чіткими наборами процедур). 

Мала приватизація з серпня 2018 року відбувається через державну систему електронних торгів Prozorro.Sale. Її можна вважати успіхом: за перший рік діяльності було проведено 1 142 аукціонів, через які державний бюджет отримав 570 млн гривень, а місцеві – 910 млн грн. На сьогодні частка успішних аукціонів становить 40,9% від усіх аукціонів (через недостатню кількість учасників), і більшість аукціонів (61%) організували місцеві ради, а не Фонд держмайна (дані актуальні на момент публікації англійської версії цього допису 12.09.2019 – прим.ред.).

Що стосується великої приватизації, закон дозволив застосувати англійське право щодо приватизаційних угод, а також дозволив Фонду державного майна залучати професійних інвестиційних радників. Масштабна приватизація була заблокована в судах на різних етапах до останніх позитивних зрушень (наприклад, позов про розірвання договору з інвестиційним радником для Президент-готелю був відхилений, а провадження у справі про банкрутство компанії «Центренерго» було закрито). Це може бути пов’язано з недавньою зміною влади.

Два державних банки – Укргазбанк та Приватбанк — мають бути приватизовані відповідно до 2020 та 2022 років згідно з урядовою Стратегією. Уряд також планує продати 45% Ощадбанку, із них 25% — через IPO. Державні банки — і ті, що підлягають приватизації, і ті, що лишаться у державній власності — запроваджують ефективні управлінські структури. Цей процес має завершитися протягом наступного року. Реформа корпоративного управління — важливий етап підготовки державних банків до приватизації та залучення приватного капіталу. Незважаючи на плани уряду, ми підтримуємо повну, а не часткову приватизацію державних банків. 

Проблеми державної політики та цілі реформи

1. Українську економіку обтяжують понад три тисячі державних підприємств. Більшість є неактивними або збитковими. Загалом вони є менш прибутковими, ніж приватні компанії. Вони також є основними отримувачами державної допомоги в формі докапіталізації та позик від державних банків. 
2. Більш того, державні підприємства є джерелом корупції. На нашу думку, найефективніший спосіб подолання корупції – це стовідсоткова приватизація державних підприємств.
3. Приватизація також допомагає залученню стратегічних іноземних інвестицій, які можуть принести підприємствам нові виробничі та управлінські технології й таким чином підвищити їхню ефективність.

Для сприяння приватизації потрібні такі заходи:

• Активне залучення іноземних інвесторів до приватизації.
• Зниження рівня асиметрії інформації шляхом залучення незалежних інвестрадників.
• Пов’язування системи фінансових та нефінансових стимулів (КРІ) вищого керівництва ДП з підготовкою державних підприємств до приватизації – щоб не допустити саботажу підготовки до приватизації з їхнього боку.
• Пріоритетна приватизація підприємств, що працюють на конкурентних ринках.
• Нульова частка держави в приватизованих підприємствах.

Потенційні майбутні політики

Розроблений у 2016 році тріаж має бути оновлений відповідно до новоствореної законодавчої бази щодо політики власності. Необхідно скасувати Закон «Про перелік об’єктів державної власності, що не підлягають приватизації» (закон було скасовано 02.10.2019, після публікації англійської версії цього допису – прим.ред.) і водночас скасувати критерії виключення з приватизації, описані в Законі «Про приватизацію державної та комунальної власності».

Натомість слід створити експертну комісію з членів різних парламентських фракцій, громадськості та міжнародних фінансових організацій для розгляду проектів політики власності всіх державних підприємств та визначити, які з них неминуче повинні залишатися у власності держави. Решту підприємств слід приватизувати. Політики власності ДП мають регулярно переглядатися, з можливістю перегляду обґрунтування залишення підприємства у власності держави.

Політика власності може включати плани реорганізації, часткову або повну приватизацію державних підприємств.

Підприємства, для яких вже затверджена політику власності, мають бути передані централізованій установі управління державною власністю*. Ця інституція має впроваджувати державну політику власності і водночас ізолювати державні активи від політичного впливу та керувати ними на користь самих компаній.

Відповідно до принципів політики власності, які потрібно запровадити:

1. У державній власності мають залишатися: природні монополії, для яких не розроблено спеціальних умов приватизації; суб’єкти, які є життєво важливими для національної безпеки або здійснюють іншу суспільно важливу діяльність, яку приватні фірми не можуть повністю забезпечити.
2. Принципи корпоративного управління ОЕСР та Керівні принципи ОЕСР щодо корпоративного управління державними підприємствами повинні застосовуватися в управлінні державними підприємствами; зокрема, слід створити наглядові ради з більшістю незалежних членів.
3. Решта підприємств повинні бути приватизовані, передані в державно-приватне партнерство (наприклад, концесії) або ліквідовані.

Необхідно встановити однакові правила гри для приватних та державних компаній. Держава не повинна створювати кращих умов для державних підприємств, проте також не має ускладнювати ведення ними бізнесу. Кращими умовами можуть бути менші податки, субсидії, спеціальні умови кредитування тощо. Ускладнення можуть проявлятися у вигляді додаткових необґрунтованих бюрократичних та контрольних процедур, обмежень щодо управління активами.