Відштовхнутись від дна. У першому кварталі 2021 року влада згадала про реформи

На початку 2021 року вдалося зрушити з місця кілька важливих питань – були ухвалені закони про водний транспорт, електронні комунікації, фінансовий лізинг, створення Бюро економічної безпеки. Такий широкий спектр напрямків можна вважати як позитивом, так і недоліком, адже це може свідчити про розпорошення зусиль влади і відсутність у неї певного фокусу. А ось що точно стало негативом у першому кварталі 2021 – це зниження ставки ПДВ для деяких видів аграрної продукції. Нове регулювання викривлює «правила гри» у бізнесі й може знизити податкові надходження до держбюджету.

Ще одна обговорювана зміна – закон про «інвестнянь». В Індексі реформ вона потрапила одразу у два напрями – Державні фінанси і Бізнес середовище. Але у обох отримала від експертів як позитивні, так і негативні оцінки, які сформували підсумкову оцінку 0 балів. 

Далі про реформи детальніше.

Головні події 1 кварталу 2021 року:

Серед усіх нормативних актів, виданих державними органами, експерти індексу відібрали 39 здатних вплинути на правила гри в країні (у четвертому кварталі ми нарахували лише 16 важливих змін, а за квартал до того – аж 50). Серед них 34 реформи, 3 події з оцінкою 0 (нуль) балів та 2 антиреформи. Середня оцінка події у раунді склала +1,1 бала (з діапазону від +5 до -5). Це на третину більше, у попередньому кварталі. Тоді винуватцями середнього балу у +0,7 стали рішення Конституційного суду про неконституційність положень Закону «Про запобігання корупції» та мала кількість реформ за квартал.

Потужна трійка

Цього разу три реформи перетнули позначку у +2,0 бали, яка, на нашу думку, відділяє суттєві реформи від менш вагомих. 

Серед топ реформ у першому квартал 2021:

✓ закон про електронні комунікації (Індекс реформ 152, +3,0 бала) суттєво спростив процедури ліцензування для операторів зв’язку. Раніше компанії могли отримати ліцензію лише для конкретної частоти (2G, 4G, тощо). Новий закон запровадив єдину ліцензію для всіх технологій. 

Також збільшилася спроможність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації (НКРЗІ). Тепер комісія робитиме географічний нагляд за операторами. Це дозволить побачити рівень покриття зв’язком різних районів України. Закон також створює додаткові можливості для захисту прав споживачів – НКРЗІ має розробити порядок для позасудового розгляду скарг абонентів, зокрема у разі, коли оператор не забезпечує швидкість, яка вказана в угоді.

✓ постанова про впровадження конкурентної процедури для обрання організації з доставки та виплати пенсій (Індекс реформ 157, +2,9 бала) має змінити ситуацію, коли єдиною компанією, що забезпечує доставку пенсій і соціальних допомог додому, є “Укрпошта”. Тепер правління Пенсійного фонду повинно визначити постачальника на конкурентних засадах. Ним може стати компанія, що працює у сфері надання послуг поштового зв’язку не менше п’яти років та надає послуги в межах територіальних одиниць, де потрібно виплачувати пенсії. Зараз у Реєстрі операторів поштового зв’язку налічується близько 100 компаній і приблизно половина з них відповідає заданим критеріям. Тож конкуренції бути!

✓ закон про Бюро економічної безпеки (Індекс реформ 157, +2,5 бала) запроваджує єдиний орган, який буде відповідати за розслідування економічних злочинів. Основною функцією БЕБ буде аналітична робота, а не силові повноваження. Бюро аналізуватиме вигодоотримувачів фінансових операцій і визначатиме, чи є порушення закону в обігу коштів підприємств та державних структур. Коли Бюро почне працювати, задачі СБУ та Нацполіції з розслідування економічних злочинів перейдуть до нього, а податкова поліція буде ліквідована. 

Три нулі

Нуль балів отримали суперечливі реформи щодо яких оцінки експертів розійшлися, а також незначні зміни, які на думку експертів Індекса не здатні суттєво вплинути на правила гри в країні. В цьому раунді ми нарахували три таких регулювання.

✓ закон про “інвестнянь” (Індекс реформ 154, 0,0 бала) запроваджує державну підтримку у вигляді податкових пільг, доступу до інфраструктури та консультаційної підтримки для інвестицій у розмірі понад понад €20 млн та терміном до 5 років. Також він визначає ключові принципи діяльності установи UkraineInvest, яка буде супроводжувати великих інвесторів. За потенціалом впливу цей закон потрапив одразу у два напрямки (державні фінанси та бізнес середовище), однак його оцінка склала 0,0 балів. “Хоча певні елементи “інвестнянь” є добрими, загальний дух закону полягає в тому, щоб мати спеціальний доступ до державних послуг, а це суперечить духу створення рівних правил”, – пояснює Юрій Городніченко, професор Каліфорнійського університету в Берклі, співзасновник VoxUkraine.

Також 0,0 бала отримали:

✓ підняття мінімальної роздрібної ціни на ігристі вина (Індекс реформ 152, 0,0 бала), тобто введення додаткового регулювання на конкурентному ринку. Ідея зміни полягає в тому, щоб захистити українські вина від демпінгу з боку закордонних винних напоїв. У Міністерстві економіки вважають, що якщо ціни зрівняти, українські виробники зможуть повернути втрачену частку ринку.

✓ встановлення єдиної фіксованої ціни на електроенергію для побутових споживачів (Індекс реформ 151, 0,0 бала). Це було зроблено, щоб стримати різке зростання тарифів для споживачів, адже попереднє регулювання впроваджувало формування цін на ринкових умовах, яке призвело б до різкого (більш ніж в 2,5 рази) зростання тарифу.

Дві антиреформи: 

✓ закон, що знижує ПДВ для певних видів с/г сировини з 20 до 14% (Індекс реформ 155, -1,0 бал). Це зокрема продукція тваринництва, зернові, насіння, які не використовують кінцеві споживачі. Цей закон покликаний побороти “скрутки”, які використовують компанії для ухилення від сплати ПДВ. “Це пов’язано з тим, що врожай напряму не залежить від кількості використаних добрив чи пального. Тому існують схеми при яких, наприклад, заправки продають дизель неофіційно за готівку, а за документами — аграріям”, — пояснює співавтор закону, депутат Мар’ян Заблоцький. Цей закон підтримали рослинники, які експортують свою продукцію, адже у них скоротиться величина касового розриву під час очікування відшкодування ПДВ від держави. В той же час фермери, що займаються тваринництвом, виступили проти закону, бо він сприяє зростанню ціни на корми. Також закон невигідний переробникам, які працюють на внутрішній ринок. Експерти теж негативно оцінили закон, бо, по-перше, він створює викривлення на ринку с/г продукції, а по друге, може знизити податкові надходження у бюджет. В той же час, немає впевненості, що він допоможе побороти “скрутки”. 

✓ Рада «вивела» газ з-під дії закону про публічні закупівлі (Індекс реформ 152, -0,25 бала). Цей закон переводить закупівлі газу із системи Прозорро на спеціалізовані товарні біржі, які відповідають вимогам кодексу газотранспортної системи. “Це має позитивно вплинути на ліквідність та ділову активність на ринку газу, що сприятиме інтеграції (market coupling) з європейськими ринками та позитивно вплине на конкуренцію”,– зазначає Роман Ніцович, Діксі груп. В той же час у законі закладені й ризики: “Враховуючи, що розширюється перелік винятків із Закону про закупівлі, який концептуально узгоджений з Директивами ЄС, це може негативно вплинути на взаємовідносини України з ЄС. Крім того, незрозуміло, чи будуть закупівлі природного газу на товарних біржах більш ефективними ніж через Прозорро”, – пояснює Наталія Шимко, заступник директора ДП Прозорро. Закон може також призвести до зростання ціни закупівлі газу для бюджетних установ (школи, лікарні тощо) та державних підприємств. При таких закупівлях є ризик, що ціни будуть завищеними.

Що змінилося у ключових сферах?

У першому кварталі ми зафіксували прогрес лише у чотирьох сферах спостережень з п’яти: урядуванні, монетарній політиці, бізнес середовищі та державних фінансах. Попри те, що в сфері енергетики ми виділили одну помітну подію, вона отримала 0,0 бала і не змогла зрушити напрям вперед.

Урядування

У цій сфері ми виділили 11 важливих змін. 7 із них ініціював парламент, ще 4 — Кабмін. Серед важливих реформ, які не були згадані вище :

✓ зміни до Бюджетного кодексу про розподіл доходів і видатків між місцевими бюджетами (Індекс реформ 151, +1,75 бала), які зокрема затвердили передачу повноважень та коштів від районних рад, які ліквідуються, до громад, а також склад доходів та видатків, що здійснюються з бюджетів громад. Серед інших змін запровадження портфельних гарантій, тобто Кабмін набуває права надавати державні гарантії банкам за портфелем кредитів малому та середньому бізнесу, а також запровадження середньострокових зобов’язань у медичній сфері. Тобто за проектами в медичній сфері кошти невикористані протягом одного року «переходитимуть» на наступний рік.

✓ зміни у правилах участі у засіданнях депутатів місцевих рад з конфліктом інтересів (Індекс реформ 156, +1,0 бал). Попереднє регулювання допускало участь депутатів місцевих рад в ухваленні рішень навіть у випадку конфлікту інтересів (за умови публічного повідомлення про нього). Тепер участь можлива лише у разі втрати повноважності колегіального органу, якщо така особа не брала б участь у прийнятті рішень (наприклад, у разі відсутності кворуму).

А також закони і постанова, що стосуються прав осіб з громадянством України та без нього: 

• щодо доступу до правосуддя громадян України, які проживають на тимчасово окупованій території Криму (Індекс реформ 157, +0,75 бала), 
• щодо оформлення іноземцям та особам без громадянства біометричних українських віз (Індекс реформ 157, +1,0 бал), 
• щодо визнання особою без громадянства (Індекс реформ 157, +1,0 бал).

Монетарна система

За три перші місяці 2021 року влада ухвалила 9 реформ у сфері монетарної політики. П’ять із них ініційовані Національним банком, дві – Кабміном, по одній Верховною Радою та Розрахунковим центром з обслуговування договорів на фінансових ринках (84% акцій якого належать НБУ).

Серед ключових змін:

✓ закон про фінансовий лізинг (Індекс реформ 156, +2,0 бала) осучаснив законодавство у цій сфері та посилив захист прав як лізингодавців, так і лізингоодержувачів. Він врегулював перехід права власності на предмет лізингу наприкінці його строку на підставі договору фінансового лізингу без необхідності укладання окремого договору купівлі-продажу, а також встановив відповідальність для лізингоодержувачів, які не повертають майно після розірвання договору.

✓ запуск Розрахунковим центром нового сервісу «репо з контролем ризиків» (Індекс реформ 152, +2,0 бала). Відтепер учасники фондового ринку зможуть укладати угоди репо з державними цінними паперами використовуючи послуги центрального контрагента для зменшення ризиків. Розрахунковий центр контролюватиме гарантійне забезпечення учасників клірингу (тобто операцій взаєморозрахунку), створене за рахунок грошових коштів та/або цінних паперів.

Бізнес середовище

На початку 2021 року ми зафіксували 10 важливих змін у сфері регулювання бізнесу. За три з них відповідальний Кабмін, ще одна – це наказ Мінекономіки, ще три важливі реформи ініціювали депутати Верховної Ради, дві – на рахунку Нацбанку і одна – президента. 

Крім вищезгаданих закону про електронні комунікації та постанови про доставку пенсій на конкурентних засадах, варто згадати закони: 

✓ про ветеринарну медицину (Індекс реформ 156, +2,0 бала), який гармонізує українське законодавство з нормативними актами ЄС та запроваджує ризик-орієнтований підхід до ветеринарних перевірок. Ці зміни мають спростити життя підприємців та полегшити доступ по європейського ринку.

✓ про внутрішній водний транспорт (Індекс реформ 151, +2,0 бала), який урегульовує практично всі сфери діяльності водного транспорту від питання державного регулювання річкової інфраструктури до перевезень вантажів і пасажирів та судноплавства. “Розробка такого законопроекту й спроби його ухвалити тривали протягом останніх 12 років”, – зазначає Олексій Дорогань, виконавчий директор BRDO.

Хто більший реформатор?

За цей квартал Верховна Рада й Кабінет Міністрів ухвалили однакову кількість реформ – по 15. А ось за сумарними балами ухвалених нормативних змін Кабмін вийшов уперед – його регулювання заробили трохи більше – +17,4 бала, а сумарна оцінка реформ від ВРУ +16,3 бала. Трійку реформаторів замикає Національний банк України.

У порівнянні з попереднім кварталом владі вдалося прискорити реформи. Проте це було неважко, адже 4 квартал 2020 року виявився найгіршим за кількістю і прогресом реформ за всю історію існування Індексу.

У порівнянні з попереднім кварталом у 1 кварталі 2021: 

• кількість важливих нормативних актів збільшилась удвічі (з 16 до 39), 
• середня оцінка раунду виросла з +0,1 бала до +0,6, 
• середня оцінка події виросла з +0,7 бала до +1,1 бала. 

Втім, найважливіші питання, такі як відновлення повноцінної роботи антикорупційної інфраструктури, судова реформа чи закони необхідні для запуску ринку землі, залишилися невирішеними. Сподіваємося, уряд та народні депутати знайдуть політичну волю ухвалити необхідні зміни протягом 2 кварталу 2021.