Всі бачать все. Як реформа державних закупівель покращила систему?

Реформа державних закупівель — приклад того, як волонтерський проект перетворився на одну з наймасштабніших реформ останніх років в Україні. Створення системи Prozorro принесло прозорість у сферу державних закупівель, яка до цього активно використовувалася для незаконного збагачення, і значно підвищило її ефективність. Цей факт визнають як українські закупівельники, так і компанії. Реформа була визнана і світовою спільнотою: Prozorro отримала багато міжнародних нагород, у тому числі World Procurement Award у 2016 році.

Реформа розпочалася у 2015 році, коли парламент схвалив закон «Про державні закупівлі». Закон радикально змінив процедуру державних закупівель. Найважливішою зміною, запровадженою законом, став запуск системи електронних закупівель Prozorro. Не менш важливим було запровадження професійних закупівельників — людей, що відповідають за проведення державних закупівель (фактично, саме з цього часу закупівельник визнається окремою спеціальністю) та поняття централізованої організації з закупівель (така організація може акумулювати попит у кількох державних організацій та проводити тендер за них).

Prozorro покращила систему державних закупівель за двома основними напрямками:

• Цифровізація процесу (це значно спростило проведення тендерів і зменшило вплив «людського фактору», що сприяв корупції);
• Доступність даних (будь-хто може проаналізувати дані Prozorro і виявити, чи мали місце махінації). 

Хоча система Prozorro не покриває весь процес закупівель (рисунок 1), вона збирає інформацію про решту етапів та впливає на них. 

Переваги використання електронних інструментів у державних закупівлях добре відомі, і Україна в цьому плані не є унікальною:

• Додаткова економія як для закупівельних підприємств, так і для учасників тендерів; 
• Спрощені правила участі у тендері для всіх компаній, включно з малим бізнесом;
• Спрощення та скорочення процесу закупівель;
• Більша прозорість; 
• Більше інновацій та розробка нових інструментів.

З моменту запуску нової системи у 2015 році, 36.5 тисяч державних компаній провели близько 3 мільйонів закупівель загальною вартістю близько 1.7 трильйонів гривень. Ці компанії зекономили понад 87 мільярдів гривень (економія визначається як різниця між початковою/очікуваною ціною та кінцевою ціною контракту). Одне з досліджень демонструє, що створення Prozorro дозволило зекономити 3.5-5.8% на надпорогових тендерах порівняно зі старою системою. 

Наразі у публічних закупівлях взяли участь 200 тисяч компаній. 87 тисяч з них брали участь у конкурсних торгах — в середньому 2.3 учасники на аукціон. Введення системи Prozorro значно розширило коло постачальників. Середня кількість постачальників на одну організацію-замовника зросла з 3,4 у 2012-2015 роках до 5,9 у 2017-2018 роках. Усі ринки, проаналізовані Центром вдосконалення закупівель KSE (наприклад, пального та ліків), стали більш диверсифікованими. Електронна система змінила спілкування між закупівельними підприємствами та потенційними учасниками тендерів. Зараз набагато простіше подати питання щодо конкретного тендеру та отримати відповідь. Навіть незважаючи на те, що відповідь є обов’язковою лише для надпорогових тендерів, відповідаючи на запитання, покупець збільшує шанси на успішне завершення тендеру.

Офіційний девіз команди Prozorro — «Всі бачать все». Він підкреслює величезну кількість інформації, яка стала доступною для всіх зацікавлених. Компанії можуть легко проаналізувати свої ринки та знайти нові можливості для отримання прибутку. Організації, що здійснюють закупівлі, можуть використовувати ці дані для підвищення їх ефективності. Громадські організації використовують ці дані для моніторингу державних закупівель та виявлення потенційних випадків неефективності чи навіть корупції.

Можливість машинного зчитування даних Prozorro сприяла створенню нових електронних інструментів на основі цих даних. Деякі інструменти допомагають відстежувати державні закупівлі, інші підтримують державні організації у їхній закупівельній діяльності. Частина з них доступна на сайті https://dozorro.org/tools. 

Система Prozorro вже показала значні результати в державних закупівлях. Тим не менш, вона постійно вдосконалюється. Уряд працює з експертами та аналітичними центрами над розробкою нових інструментів для системи. 

Друга закупівельна революція

У серпні 2019 року депутати зареєстрували законопроект № 1076, який підсумовує практичні уроки, отримані протягом останніх чотирьох років, та спирається на існуючий прогрес у сфері централізації закупівель, професіоналізації та прозорості.

Поправки, розроблені експертами Міністерства економічного розвитку і торгівлі, спрямовані на вдосконалення чинного законодавства шляхом юридичного включення інструментів закупівель, які вже функціонують або нещодавно пілотувалися. Законопроект містить кілька рішень для існуючих проблем та закриває деякі незначні «діри», одночасно закладаючи підґрунтя для подальшого вдосконалення системи закупівель.

Одна з найважливіших змін стосується ринку допорогових закупівель. Законопроект впроваджує новий варіант придбання товарів загального користування (наприклад, канцелярських товарів) безпосередньо через електронні каталоги, що дозволить уникнути громіздкого процесу закупівель. У той же час спрощена тендерна процедура стає обов’язковою для всіх закупівель, що перевищують 50000 гривень. Очікуваний результат — це більш прозора та більш ефективна система допорогових закупівель.

Електронними каталогами буде керувати новий агент процесу закупівель — Централізована закупівельна організація (ЦЗО). Хоча державне агентство «Професійні закупівлі» працює з 2017 року, проект закону формалізує його статус і дозволяє створювати регіональні ЦЗО, адаптовані до потреб місцевих замовників. ЦЗО нестимуть відповідальність за адміністрування електронних каталогів та рамкових угод від імені своїх клієнтів, а також за надання професійної допомоги та освіти для замовників.

Процес передачі обов’язків із закупівель від тендерних комісій державних структур до уповноважених осіб стає незворотним. Новий закон робить тендерні комітети незаконними з 1 січня 2022р. Аналіз KSE показує, що уповноважені особи в середньому працюють швидше і професійніше, використовуючи менше людських ресурсів. Крім того, на відміну від тендерних комітетів, уповноважені особи не страждають від проблеми розподіленої відповідальності.

Практика закупівель виявила ряд недоліків у чинному законодавчому органі. По-перше, наразі неможливо вносити виправлення до тендерної документації після тендеру (таким чином, якщо виявлені помилки в документах, іноді тендер доводиться проводити повторно, а незначні помилки ігноруються). Законопроект дозволяє потенційним постачальникам виправити документацію протягом 24 годин після того, як закупівельна організація повідомила їх про помилки. По-друге, замовник отримує можливість покарати недобросовісних постачальників шляхом заборони їм брати участь у його тендерах протягом трьох років, якщо постачальник не виконав попередній договір. Крім того, якщо постачальник не виконав договір, замовник може придбати до 20% необхідного товару без проведення торгів. Це допоможе закупівельникам продовжувати свою діяльність на час проведення нового тендеру. Крім того, законопроектом внесено зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення, щоб розподілити штрафи на три групи за ступенем серйозності порушення (наразі існує лише один розмір штрафу у всіх випадках).

Законопроект вирішує ще одне важливе питання — те, що закупівельна ціна товару часто не дає належної оцінки його початкової вартості, оскільки не враховуються витрати на експлуатацію та технічне обслуговування. Це питання вирішується шляхом запровадження концепції вартості життєвого циклу товару як альтернативи ціні. Це означає, що замовник зможе включити пов’язані витрати, такі як обслуговування та утилізація, споживання енергії та вплив на довкілля, у технічні умови контракту.

Новий проект закону закріплює останні досягнення в галузі централізації закупівель, професіоналізації та прозорості. Якщо він буде прийнятий (закон було ухвалено 19.09.19, після написання цього розділу – ред.), це допоможе зробити процес закупівель простішим, більш ефективним, конкурентним та безпечним як для постачальників, так і для замовників. Втім, ще є можливості для значних покращень. Сьогодні чинна законодавча база спеціально визначає ціну як єдиний найважливіший критерій вибору постачальника. Це було зроблено для того, щоб усунути глибоко вкорінену корупцію в державних закупівлях (до початку реформи широко використовувались «кваліфікаційні умови» для постачальників, щоб виключити «сторонніх осіб» з державних торгів). Сьогодні, коли закупівельники, постачальники та спостерігачі є більш професійними, знають процедури та уміють проводити моніторинг закупівель, можна почати вводити нецінові критерії в тендерні процедури. Використання нецінових критеріїв — це широко розповсюджена практика для найкращого задоволення потреб закупівельної організації.

Крім того, потрібно докласти більше зусиль для забезпечення сумісності існуючих технічних рішень із мережами закупівель ЄС, що стимулюватиме міжнародних учасників долучатися до українського ринку закупівель та відкриє нові можливості закупівель для українських постачальників.

Медичні закупівлі

В Україні закуповувати ліки за державні гроші можуть два види суб’єктів господарювання — лікарні закуповують те, що їм потрібно, на місцях, а Міністерство охорони здоров’я купує ліки для централізованих державних програм, таких як програми боротьби з ВІЛ або зменшення захворюваності на туберкульоз чи гепатит. Хоча лікарні використовують систему Prozorro з 2016 року, для централізованих закупівель потрібно було знайти інші рішення. Як тимчасовий захід, закупівлі здійснюють міжнародні організації. Наприкінці 2018 року було створене централізоване агентство із закупівель, яке буде поступово перебирати цю функцію на себе.

Про величезну корупцію у сфері державних закупівель ліків було добре відомо. Наприклад, Антикорупційний центр інформує, що у 2014 році державні закупівлі ліків були невдалими через:

1. економічні фактори (наприклад, збільшення цін на імпортні препарати через девальвацію гривні);
2. збереження старих корупційних схем і поява нових за участі Міністерства охорони здоров’я (МОЗ) та місцевих дистриб’юторів (компаній, які часто закуповують ліки за державні гроші).

Зокрема, у звіті зазначається, що «результатом такої невдачі стала відсутність [у 2014 році] найнеобхідніших життєво важливих препаратів у багатьох регіонах України». Так, у 2014 році спостерігався значний дефіцит та подеколи повна відсутність ліків для хворих на туберкульоз, ВІЛ/СНІД, гепатит та рак. Приблизно в той же час Україна почала відчувати брак вакцин для дітей. Це й досі актуальне питання.

У березні 2015 року парламент ухвалив закон, що дозволив передати централізовані медичні закупівлі міжнародним організаціям. Однак МОЗ підписало угоди з міжнародними організаціями лише через півроку через опір багатьох зацікавлених сторін та тривалі політичні дискусії. Угоди розблокували закупівлю медикаментів для 12 державних програм МОЗ. Однак у сфері закупівель та постачання лікарських засобів Україна почала відставати на один рік: наприкінці 2016 року програми 2015 року були майже повністю виконані, а тендери на закупівлю ліків, заплановані на 2016 рік, лише починалися.

Україна все ще купує ліки зі значною затримкою, хоча цього року Міністерство охорони здоров’я очікує покращення ситуації. Закупівлі на 2017 рік розпочалися у серпні 2018 року. У 2018 році Міністерству охорони здоров’я нарешті вдалося збалансувати часові рамки процесу закупівель.

Закупівля ліків через міжнародні організації дозволила заощадити до 40% відповідного бюджету, що дозволило виділити заощаджені кошти на додаткові закупівлі ліків. Однак процес закупівель міжнародних організацій не є бездоганним — наприклад, Рахункова палата вказує на поганий облік запасів ліків та недосконалість розрахунків потреб регіонів.

Наприкінці 2018 року МОЗ створило Державне підприємство «Медичні закупівлі України». Це відомство має стати головною закупівельною організацією та забезпечити прозорі, якісні та своєчасні поставки ліків українським пацієнтам. Наразі воно проводить підготовчі роботи для забезпечення виконання своїх функцій.

У березні 2019 року воно проводило перші успішні аукціони – закупівлю протитуберкульозних препаратів на гроші Глобального фонду. Агентство закуповує ліки через Prozorro і робить це за значно нижчими цінами, ніж середні ціни ProZorro на порівнянні товари. Наприклад, кінцева ціна Ганцикловіру на тендері становила 500 гривень за флакон 500 мг, що на 34% нижче мінімальної в ProZorro на 2018 рік — 757,56 гривень.

У 2019 році Агентство спільно з KSE запровадило перевірку переліку лікарських засобів, необхідних для 16 програм охорони здоров’я на державному рівні. В результаті було уникнено невиправданих видатків у розмірі 102 млн грн.

Зрештою, «Медичні закупівлі України» централізовано закуповуватимуть усі лікарські засоби та медичне обладнання для реалізації стратегічних державних програм. Крім того, агентство буде працювати як на місцевому, так і на міжнародних ринках, щоб знизити ціни, об’єднати місцеві закупівлі (тобто збирати замовлення у ряду лікарень та купувати необхідні препарати оптом), здійснювати рамкові закупівлі, створювати та вести електронні каталоги для закупівель медичного обладнання та підвищити рівень професіоналізму в галузі закупівель.