Якою має бути післявоєнна екологічна оцінка в Україні?

Резюме

Уряд України розглядає національний План відновлення як «потенціал для України для забезпечення зеленого переходу до нової зеленої економіки, яка повністю інтегрується в європейську економіку». У повоєнній країні «зелений перехід» передбачатиме створення технологічної бази, сприятливого регуляторного середовища, а також пріоритетний розвиток та реалізацію системних дій і заходів із ухвалення, просування й реалізації Європейського зеленого курсу на національному рівні, як передбачено в розділі «Екологічна безпека» проєкту Плану відновлення України.

Потрібно розробити, ухвалити та реалізувати стратегію зеленого відновлення та реконструкції, а також відповідну політику. Для підтримки розробки стратегії та політики, які мають бути надійними, здійсненними, відповідати українським умовам і гармонізуватися з національною парадигмою розвитку, необхідно провести всебічний та послідовний аналіз стану довкілля та екологічного управління в країні, характеру та ступеню спричинених війною екологічних змін, втрат та збитків, можливих варіантів політики для виправлення ситуації, вартості дій і бездіяльності, а також імовірних сценаріїв на майбутнє.

Необхідний аналітичний ресурс для підтримки розроблення цієї політики можна створити шляхом впровадження національного комплексного оцінювання екологічного стану в післявоєнний період на основі найкращих наявних даних і знань, а також застосування ефективної методології оцінки. Ми вважаємо, що використання широко визнаної Методології інтегрованої оцінки довкілля (IEA) для впровадження післявоєнної екологічної оцінки може бути найбільш доцільним для вирішення цього завдання. У цій статті розглядається можливість використання IEA та обґрунтовується її доцільність як найбільш відповідного інструменту для підтримки потреб розвитку національної політики в післявоєнній Україні. 

Огляд довоєнних екологічних оцінок

За останні 30 років урядом та/або міжнародними та неурядовими організаціями в Україні було проведено низку екологічних оцінок, а також інших оцінювань, які, серед іншого, включали екологічний вимір. 

Уряд України відповідальний за підготовку кількох важливих періодичних доповідей з оцінки довкілля, які представлені нижче.

По-перше, це Національні доповіді про стан навколишнього природного середовища України, остання з яких охоплює 2021 рік. Ця щорічна доповідь готувалася, публікувалася та подавалася до Верховної Ради України Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля) з 1992 р. На сьогодні це найбільш повне джерело даних про стан і тенденції розвитку довкілля в Україні, розробку та реалізацію екологічної політики. Доповідь значною мірою базується на офіційних статистичних даних. Крім того, обласні державні адміністрації готують щорічні звіти аналогічного формату про оцінку стану довкілля свого регіону, які містять інформацію про державну політику та заходи, спрямовані на досягнення екологічних цілей та завдань (докладніше про цілі та завдання див. тут, тут і тут).

Попри те, що така доповідь є регулярною й інформативною, вона зазнала критики з боку більшості стейкхолдерів через низький вплив на формування політики, неадекватну відповідь на соціальний запит та недостатнє залучення основних стейкхолдерів до процесу розробки доповіді. Включення прогнозу та інтенсивна комунікація доповіді з боку Міндовкілля може перетворити її на інструмент визначення порядку денного для суспільного та політичного обговорення.

Інші оцінки та/або комплексні аналітичні дослідження нерідко зосереджуються на одній центральній темі/проблемі та необов’язково містять ретельний екологічний аналіз. Звіти можуть охоплювати питання впливу на довкілля та аналіз політики, в окремих випадках у поєднанні з припущеннями/прогнозами економічного та соціального розвитку. Деякі з цих оцінок розроблені на виконання міжнародних зобов’язань України і часто пов’язані з багатосторонніми угодами у сфері охорони навколишнього природного середовищ (MEA) або іншими глобальними чи регіональними багатосторонніми процесами, де така звітність є обов’язковою. Найбільш відомими є національне повідомлення до Рамкової конвенції ООН зі зміни клімату та національна доповідь до Конвенції ООН про біологічне різноманіття.

Національне повідомлення України до Рамкової конвенції ООН зі зміни клімату містить базову інформацію про викиди та кадастр парникових газів (ПГ); політику та заходи щодо скорочення викидів парникових газів та їхні прогнозовані наслідки; оцінку вразливості та заходи з адаптації. Воно надає політичні рекомендації, зокрема щодо фінансових ресурсів, трансферу технологій та освіти.

Національна доповідь України до Конвенції про біологічне різноманіття інформує про прогрес у досягненні національних цілей збереження біорізноманіття, а також заходи, вжиті для їх досягнення, їхню ефективність, пов’язані з цим перешкоди та науково-технічні потреби.

Зауважимо, що регулярне звітування у рамках виконання MEA нерідко створює додаткове навантаження для відповідних національних установ. Воно вимагає розбудови та підтримки національних оціночних спроможностей, а результати оцінки мають відповідати міжнародним рекомендаціям і стандартам. Тож їхній досвід і потенціал можуть бути корисними для комплексної національної оцінки.

Кілька спеціалізованих міжурядових організацій пропонують власні екологічні оцінки України.

Екологічний аналіз України був опублікований Світовим Банком у 2016 році «для оцінки адекватності та ефективності політичної, правової та інституційної бази управління охороною навколишнього природного середовища в Україні у світлі процесу децентралізації екологічного управління та ширших цілей реформування, а також з метою надання рекомендацій уряду щодо усунення виявлених ключових прогалин». Цей звіт ґрунтувався на наявних доповідях, експертних інтерв’ю та обговореннях зі стейкхолдерами. Примітно, що він надав «ключові політичні рекомендації», зокрема щодо підготовки та реалізації «Дорожньої карти реформи управління у сфері охорони навколишнього природного середовища в Україні». Багато з цих рекомендацій пізніше увійшли до нормативно-правових актів національної системи екологічного менеджменту.

Європейська економічна комісія ООН залучила Україну до процесу Огляду екологічної ефективності (EPR). Було проведено два EPR-огляди, другий  звіт опубліковано у 2007 році. EPR-огляди ретельно оцінили прогрес України в екологічному управлінні, розглянули важливі питання розробки екологічної політики, планування, реалізації та фінансування, а також інтеграції екологічних чинників у економічні сектори та сприяння сталому розвитку. За Оцінкою впливу EPR, ці огляди мали значний вплив на розвиток екологічної політики в залучених країнах. Процес EPR часто стимулював активнішу співпрацю між природоохоронними та іншими державними органами, що сприяло інтеграції інтересів охорони довкілля до галузевої політики, залучення ресурсів і уваги до важливих екологічних проблем та покращення міжнародного співробітництва.

«Добровільний національний огляд щодо Цілей сталого розвитку в Україні» заслуговує на особливу увагу. Це був перший і наразі єдиний добровільний огляд на національному рівні прогресу в досягненні Цілей сталого розвитку (ЦСР) за участю всіх основних стейкхолдерів. Орієнтований на дії звіт базувався на різноманітних інформаційно-аналітичних матеріалах та офіційних статистичних даних. Він розглядав трансформаційні зміни в суспільстві на шляху до досягнення ЦСР між 2015 та 2019 роками та, серед іншого, містив рекомендації з покращення екологічної політики.

На основі цього короткого огляду можна зробити висновок, що за час незалежності уряд, науково-політичні експертні спільноти та громадянське суспільство накопичили достатньо експертних знань, досвіду, мережевої спроможності та інституційної пам’яті, а також налагодили партнерські відносини з міжнародними партнерами, що дозволить успішно впроваджувати комплексну багатопрофільну екологічну оцінку в Україні, коли буде необхідно.

Оцінка впливу війни

Спроби оцінити вплив війни на довкілля почалися незабаром після вторгнення; на момент проведення цього дослідження було опубліковано досить багато звітів про оцінку. Це доволі незвично, оскільки доповіді, що оцінюють вплив збройних конфліктів на довкілля, зазвичай готуються після завершення конфліктів. Однак, така підвищена увага не має дивувати, оскільки:

• Це найбільший збройний конфлікт у Європі з часів Другої світової війни за участю однієї з найбільших європейських демократій з одного боку та авторитарної ядерної супердержави з іншого.
• Україна добре інтегрована у світову економіку й торгівлю. Вона має критичне значення для глобального постачання продовольства, а також для постачання деяких металевих руд та певних категорій товарів.
• Україна є кандидатом до ЄС; вона прагне приєднатися до ЄС та Організації Північноатлантичного договору (НАТО).
• Це країна з численною, кваліфікованою, вмотивованою та впливовою діаспорою, поширеною по всьому світу.
• Україна також є цінністю для європейського довкілля. Країна демонструє високу різноманітність екосистеми: від водно-болотних угідь на півночі до степів на півдні, від гір на заході до промислових ландшафтів на сході. Багато природних ландшафтів та екосистем зазнали значної шкоди від війни.
• Україна має значний сектор атомної енергетики, зокрема найбільшу атомну електростанцію в Європі (Запорізьку) та сумнозвісну Чорнобильську зону відчуження. Військові дії безпосередньо поруч із ядерними реакторами, вочевидь, створюють додатковий привід для занепокоєння.

З квітня 2022 року було проведено кілька оцінок. Зазначимо, що експертним групам довелося мати справу з відсутністю надійних системних даних про вплив війни на навколишнє природне середовище. Наскільки це було можливо, Міндовкілля організувало через Державну екологічну інспекцію України збір даних про аварії, пошкодження та руйнування, а також документування втрат та збитків, завданих довкіллю війною. Міністерство також надає щотижневе оновлення інформації про завдану війною екологічну шкоду. До лютого 2023 року Міндовкілля оприлюднило понад 2300 випадків завдання шкоди та оцінило загальний фінансовий збиток у майже 50 мільярдів доларів США. Щоб доповнити ці дані, групи оцінювачів нерідко посилалися на інформацію, надану суб’єктами громадянського суспільства, зокрема на дані ЗМІ та соціальних мереж, які важко перевірити, а також попередні висновки різних міжнародних неурядових та (між)урядових організацій.

У першу чергу це попередній огляд екологічних наслідків війни, що виконується Програмою ООН з навколишнього природного середовища (UNEP). У звіті, опублікованому в жовтні 2022 року, узагальнено проблеми та наслідки за шістьма широкими категоріями: хімічна промисловість і хімікати, пов’язані зі збройним конфліктом; паливо та супутня інфраструктура; відходи та інфраструктура відходів; міська та критична інфраструктура; і шкода сільському господарству та природі. Аналіз ґрунтувався на інформації від Уряду України, обмежених даних дистанційного спостереження та неперевірених повідомленнях із соціальних мереж та ЗМІ. Визнаючи обмеженість даних, автори зазначили, що огляд не містить всебічного аналізу, проте є інформативним з точки зору пріоритетів подальшої роботи з оцінки.

Незалежну оцінку впливу війни на довкілля підготували спільно ГО «Зелений світ – друзі Землі» (Україна) та «Арніка» (Чехія). Ця оцінка, опублікована на початку 2023 року, містить аналіз обсягів шкоди, завданої довкіллю протягом перших дев’яти місяців повномасштабного вторгнення. Автори дослідили сектори енергетики та важкої промисловості, які становили значні екологічні ризики навіть у мирний час. Аналіз фокусувався переважно на Запорізькій, Дніпропетровській та Харківській областях. Автори розглянули взаємозв’язок війни та навколишнього природного середовища та пов’язані з цим механізми компенсації післявоєнних збитків. Примітно, що вони намагалися обговорювати наслідки війни в рамках майбутнього переходу України до сталого розвитку.

Ініціатива з оцінки викидів парникових газів (Initiative on GHG Accounting of War) у листопаді 2022 р. оцінила наслідки війни з точки зору запобігання кліматичним змінам та адаптації до них. Проміжна оцінка показала, що перші сім місяців повномасштабної війни призвели до додаткових викидів щонайменше 97 мільйонів тонн в еквіваленті CO2 (точніший аналіз, імовірно, міститиме вищі оцінки).

Кілька місяців потому команда експертів з України та інших країн під керівництвом Chatham House оприлюднила власний аналіз впливу війни на вразливість людини до зміни клімату. Вони оцінили, як саме наслідки війни можуть послабити амбітні заходи, спрямовані на запобігання кліматичним змінам не лише в Україні, але й у всій Східній та Центральній Європі та навіть в усьому світі. Експерти дослідили наслідки війни з точки зору викидів ПГ, розглянули наслідки збройного конфлікту для кліматичних фінансів та надали рекомендації з політики для України та країн-учасниць Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) на короткострокову (під час війни) та тривалу (після закінчення війни) перспективу.

Звіти «Швидка оцінка завданої шкоди та потреб на відновлення України» (серпень 2022 та лютий 2023) готувалися спільно Світовим банком, Урядом України, Європейською комісією, ООН та іншими партнерами. Сьогодні їх вважають та нерідко називають найавторитетнішим джерелом, яке надає оцінку збитків і втрат від вторгнення Росії та фінансових потреб України на майбутнє.

Станом на лютий 2023 року прямий збиток для України оцінювався в 135 мільярдів доларів США, причому найбільше постраждали житлово-комунальний сектор, транспорт, енергетика, торгівля та промисловість. Економічні втрати становили ще 290 мільярдів доларів. Тож потреби з відновлення та реконструкції сягнули близько 411 мільярдів доларів США.

Щодо шкоди довкіллю цей звіт так само, як і інші звіти, страждає від неповних та/або недостовірних даних Попри факт визнання збитків та втрат, понесених внаслідок руйнування й забруднення ґрунту, води, біоти, морського середовища та екосистем (зокрема довгострокових наслідків для клімату та біорізноманіття), було практично неможливо їх монетизувати, а отже, – зробити фінансові прогнози щодо потреб на відновлення. Також неможливо було правильно оцінити шкоду, завдану добробуту людей через забруднення повітря, води або втрату екосистемних послуг.

Так, у секторі навколишнього природного середовища та лісового господарства оцінювалися лише шкода, збитки та потреби, пов’язані з лісовими пожежами та замінованими лісовими масивами, а також потреби, пов’язані з розвитком спроможності екологічного управління. Тож звіт рекомендував виділити лише мізерні 1,5 мільярда доларів США (0,36% від загальної суми) на задоволення потреб екологічного сектора. Цей сектор також не згадувався серед пріоритетів для реалізації. З огляду на обмеження, команда оцінювачів визнала пріоритетним розвиток спроможностей з моніторингу стану довкілля, управління даними та оцінку, щоб не лише підтримати негайні реабілітаційні заходи, а й посилити подальше планування та впровадження політики відповідно до цілей зеленої модернізації України.

Існує низка інших досліджень, які так чи інакше стосуються впливу війни на навколишнє природне середовище, як-от Conflict and Environment Observatory та Zoï Environment Network , ОБСЄ та ін.

Ми високо цінуємо прагнення окремих експертів та організацій, які приділили свій час, досвід та інші ресурси, щоби допомогти українському суспільству подолати лихоліття війни. Однак також очевидним є те, що жодна з нещодавніх оцінок не змогла сформувати повну та достовірну картину екологічної ситуації в країні, а також ніхто не зміг розробити перспективу на майбутнє. На щастя, вони визначили основні прогалини в даних, інформації та моніторингу, методологічні та управлінські недоліки, больові точки та чутливі зони, а також пріоритети для нарощення спроможності  екологічної оцінки. Багато з них зазначили, що після закінчення війни знадобиться більш системна та комплексна оцінка. Але якою має бути така оцінка? У наступних розділах ми обговорюємо критерії такої оцінки й пропонуємо методологію оцінки, що відповідає цим критеріям.

Функції, цілі та очікування післявоєнної екологічної оцінки

Ми вважаємо, що майбутня післявоєнна екологічна оцінка повинна:  

• бути науково достовірною, політично релевантною, легітимною, перспективною та орієнтованою на вирішення проблем;
• надавати розробникам політики вичерпну, достовірну та послідовну інформацію про стан довкілля та екологічне управління в країні, включно з аналізом характеру та ступеню екологічних змін, що відбулися внаслідок війни, втрат і збитків, заподіяних окремим складовим довкілля, викликами для суспільства, можливими варіантами політики, спрямованої на виправлення ситуації, а також вартості дій та бездіяльності;
• надавати інформацію в рамках політичного планування на національному та субнаціональному рівнях, а також чітке обґрунтування для включення екологічних проблем у національні та галузеві стратегії та політику;
• інформувати відповідні національні та міжнародні урядові інституції та багатосторонні форуми про стан, тенденції та напрями розвитку довкілля України після війни, національно узгоджені екологічні цілі, пріоритетні потреби, стратегії та політику;
• допомагати оцінювати прогрес у досягненні екологічних цілей і завдань і обговорювати варіанти політики для прискорення досягнення цих цілей.

Щоб виправдати очікування та досягти цілей, оцінка має:

• впроваджуватися в рамках загальнонаціонального, прозорого консультативного процесу із залученням багатьох стейкхолдерів;
• мобілізувати авторитетних національних експертів та експертні установи для участі в розробці оцінки, забезпечуючи дисциплінарний баланс між ними;
• забезпечити організаційну платформу для перевірки, обробки, документування та контекстуалізації великої кількості даних щодо прямих та опосередкованих впливів війни на довкілля, накопичених різними організаціями;
• забезпечити платформу для обговорення наскрізних і нових екологічних проблем, аналізу (розробки) прогнозів та сценаріїв на майбутнє на основі інтегрованих і/або тематичних моделей;
• містити аналіз факторів зміни довкілля, тиску на довкілля та його стану, екологічних наслідків та суспільної реакції на них через призму очікуваного післявоєнного зеленого відновлення та реконструкції;
• критично аналізувати результати наявних і поточних оцінок, консолідувати їхні висновки та повідомлення, щоб скеровувати майбутні політичні дебати на національному та міжнародному рівнях;
• визначити критичні прогалини в екологічних даних, інформації, політиці, управлінні, дослідженнях, методології та спроможностях і надати рекомендації з усунення цих прогалин;
• підвищити обізнаність широкої громадськості про пріоритетні питання охорони довкілля, суспільної реакції на них та складних і багатовимірних взаємозв’язків між суспільством і навколишнім середовищем;
• забезпечити розробку та реалізацію стратегії та планів поширення результатів роботи (комунікації) задля забезпечення ефективного донесення результатів оцінки та повідомлень до цільової аудиторії;
• слугувати каталізатором дій, включно з проведенням додаткових досліджень у разі необхідності.

Рекомендована методологія оцінювання

Виходячи з аналізу ситуації з оцінкою стану довкілля в Україні, наявного досвіду та спроможностей оцінки, викликів екологічної політики у повоєнній країні та функцій, цілей і очікувань, що виникають у зв’язку з повоєнною оцінкою стану довкілля, ми пропонуємо для впровадження майбутньої оцінки застосовувати Методологію інтегрованої оцінки довкілля (IEA).

Основною порівняльною перевагою IЕА є комплексне вирішення питань навколишнього природного середовища з урахуванням економічних, екологічних і суспільних чинників, що впливають на конкретні екологічні виклики, через консультативний процес за участю багатьох стейкхолдерів. Критичне об’єктивне оцінювання та аналіз варіантів реагування, які випливають з аналізу практики екологічного управління, додають більше цінності, оскільки розробники політики можуть вибирати перевірені інструменти для досягнення екологічних цілей і вирішення завдань у межах узгодженого терміну.

З 1990-х років, коли IЕА вперше застосували для проведення глобальних оцінок, її методологія постійно розвивалася – від спорадичних звітів про оцінку екологічної ситуації та причинно-наслідкових зв’язків між довкіллям і суспільством у бік регулярних процесів оцінки, які забезпечують оновлення інформації про мінливу екологічну ситуацію, ефективність реагування і, нарешті, можливі шляхи досягнення більш сталого майбутнього.

Методологія IEA успішно застосовувалася для розробки Глобальної екологічної перспективи (GEO), яка є головною публікацією UNEP із середини 1990-х років. Нині це найбільш авторитетний, комплексний, регулярний огляд стану та тенденцій світового довкілля, який також містить бачення на майбутнє та варіанти політики для людства з подолання екологічних викликів. Хоча GEO спочатку розроблявся як глобальний інструмент, підхід IEA, що лежав у його основі, надихнув на проведення безлічі оцінок типу GEO по всьому світу. На сьогоднішній день під брендом GEO опубліковано близько 250 глобальних, регіональних, національних та субнаціональних звітів. ІзЗ них близько 100 звітів національного рівня в період з 1999 по 2020 роки підготовлено за методологією IЕА. Більшість оцінок на рівні країни суттєво вплинули на процеси розробки національної політики. Властива процесу та звітам IЕА легітимність і надійність допомогли відчинити багато дверей, особливо для країн, що розвиваються, надаючи суб’єктам охорони довкілля міцні підстави для адвокації перед національними урядами, міжурядовими організаціями та багатосторонніми фінансовими установами. З іншого боку, ці органи почали розглядати національну IEA як ознаку компетентності своїх партнерів і відданості сучасному екологічному управлінню.

Тому для України надзвичайно важливо, щоб післявоєнна екологічна оцінка імплементувалася в рамках багатостороннього, прозорого й інклюзивного консультативного процесу, до якого окрім науковців та політичних експертів, були би залучені представники основних груп стейкхолдерів, та який би забезпечував дисциплінарний, географічний та гендерний баланс. Це власне те, на чому базується належним чином розроблений процес IEA. Оскільки деякі міжнародні партнери та багатосторонні установи (напр. тут і тут) досі вважають, що «бачення українського уряду є більш централізованим і направленим згори донизу…» та «в Україні є нестача ефективних стратегічних рамок та чіткої ієрархії документів із питань планування…», проведення післявоєнної екологічної оцінки за допомогою підходу IEA надішле їм потужний сигнал про те, що візія кардинально змінилася, допоможе зміцнити довіру до українських партнерів та підніме екологічні пріоритети на верхні щаблі порядку денного запланованої післявоєнної реконструкції. 

Заключні зауваження

Розглянувши стан екологічної оцінки в Україні та можливість впровадження післявоєнної інтегрованої  екологічної оцінки, ми дійшли висновку, що така оцінка є здійсненною в Україні. Вона знадобиться в майбутньому й тому ми наполегливо рекомендуємо її для підтримки процесу розробки національної політики.

У державному секторі, наукових колах, громадянському суспільстві та експертному співтоваристві в цілому є спроможність для успішної імплементації повноцінної, активної, надійної та легітимної післявоєнної інтегрованої екологічної оцінки.

Уряд України може започаткувати процес IEA в загальнонаціональному масштабі, щоб скеровувати майбутнє зелене відновлення і відбудову в країні, а міжнародні партнери, можливо, захочуть надати необхідну підтримку.